A Competência Constitucional dos Municípios para a Gestão das Cidades

O presente trabalho possui o objetivo discutir a competência constitucional dos Municípios na organização político, bem como as questões de cunho administrativo estabelecida pela República Federativa do Brasil, com enfoque na gestão das cidades, especificamente no Plano Diretor, um instrumento de planejamento previsto pelo Estatuto da Cidade. Em relação as questões de urbanização dos municípios, objetiva a necessidade de ordenar o pleno desenvolvimento da gestão daqueles, como instrumento da política urbana, em especial ao Município compelido com certa autonomia de acordo com os critérios de competências.

Fonte: Tauã Lima Verdan Rangel, Susane Costa Soares Guimarães e Sangella Furtado Teixeira

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CONSIDERAÇÕES INICIAIS


O conceito de cidade sofreu inúmeras transformações ao longo do tempo, refletindo o contexto social em que se analisava tal vocábulo. Compreendendo-se o conceito de cidade, faz-se necessária uma análise de sua evolução histórica, dividida em três períodos históricos: 1) Idade Média, 2) Idade moderna, 3) Idade Contemporânea. As cidades surgiram, inicialmente, como pequenas aldeias às margens de rios e, com o crescimento populacional e das atividades, passaram a constituir cidades mais complexas.


Os principais locais de surgimento das cidades foram ao longo dos vales dos rios Tigres e Eufrates, na Mesopotâmia; do Nilo, no Egito; do rio Indo, na Índia; do Yang-Tsé- Kiang e Hoang-HO na China; e do San Juan, na Meso-América (PINTO, 2017, s.p.). Para Benevolo (1993 apud PEREIRA; PEREIRA; LEITE, 2014), aproximadamente no ano 4.000 a.C., se formaram os primeiros agrupamentos humanos, com características de cidade. O Isso se deu, conforme o autor, devido ao aumento populacional que transformou as antigas aldeias, (simples aglomerados de pessoas que viviam à base da agricultura) em cidade. Para Costa (2010, s.p. apud PEREIRA; PEREIRA; LEITE, 2014, s.p), “A cidade se configurava arquitetônica e esculturalmente conforme a divisão social em castas, usos e costumes, poder militar e econômico e religião”.


Desde os primórdios, as terras sempre foram elementos de ambição e disputas humanas. Primeiramente, as ocupações ocorreram de modo primitivo e desorganizado, porém essa situação foi modificando com a consequência natural da tendência dominadora do homem e também com o aumento e expansão populacional (COSTA, 2009). Conforme Alves (s.d.), a ideia de cidade tem origem desde a antiguidade consolidada a partir da comunidade e decorrente de uma combinação de atividades políticas, econômicas, sociais e culturais.


Leonardo Benevolo (1997) relata a origem da cidade, e afirma que o ambiente construído advém de pequenas modificações no ambiente natural, a partir do qual o ser humano necessitava mover-se. Em contraposição, Rolnik (2010, p. 08) explicita que as cidades nascem com o processo de “sedentarização e seu aparecimento delimita uma nova relação homem/natureza: para fixar-se em um ponto para plantar é preciso garantir o domínio permanente de um território”. Assim, atrelada com essa relação homem/natureza, está também, a organização da vida social.


Segundo Pinto (2017) a primeira civilização de destaque, no território europeu foi a grega e seus registros remontam dos séculos VIII a VI a.C.. Essas cidades eram centros comerciais, religiosos, políticos e artísticos, com autonomia organizacional em relação às demais. As cidades gregas mais conhecidas foram Atenas e Esparta, as quais concentravam, respectivamente, núcleos de desenvolvimento filosófico e bélico. Entretanto, o caso de maior notoriedade é o da cidade de Roma. A partir do seu declínio, com a invasão dos povos bárbaros, seus habitantes foram obrigados a migrar para o campo e, a partir dessas comunidades, surgiram os feudos, que deram caráter rural ao período medieval.


As cidades revelavam diferentes tipologias, contudo, algumas estruturas eram coincidentes em quase todas elas, como as muralhas os edifícios e jardins, os circuitos viários, o mercado e a igreja. As muralhas serviam de defesa, funcionavam também como portagem ao comércio, e, de barreiras físicas ao crescimento urbano, por isso, tinham de ser sucessivamente criadas novas cinturas.


Segundo Munford (1991 apud BARROS, 2014), as cidades surgiram da necessidade de uma nova forma de segurança, que foi atendida pela cidade-murada. “Foi a revivescência da cidade protegida que assegurou a retomada comercial, e não o contrário” (MUNFORD, 1991, p. 280 apud BARROS, 2014, p. 50). De acordo com Le Goff, “[...] a muralha foi o elemento mais importante da realidade física e simbólica das cidades medievais.” (LE GOFF, 1992, p.15 apud RIBEIRO, REIS 2012, p. 4).


As ruas começaram a ser pavimentadas por onde circulavam bestas de carga e pessoas, revestiam-se de importância especial por ligarem todos os sítios onde se comerciava, que era praticamente em toda a cidade. Ao lado das ruas cresciam os edifícios, sobretudo em altura e muito juntos, uma vez que o espaço confinante com a via era social e comercialmente valorizado. A praça do mercado situava-se normalmente no centro da urbe ou junto à rua principal. Esta praça podia ter diversas formas, desde a triangular à oval e à quadrada. Em frente à igreja situava-se, igualmente, outra praça, em que se reuniam, os fiéis antes e depois da missa, e onde eram também deixados os cavalos dos não residentes.


Santos e Álvaro (s.d.) vão afirmar que no período medieval, em um primeiro momento, as cidades estavam reduzidas praticamente a uma atrofiada função política e administrativa, em razão, precipuamente, de tal período ser caracterizado por um modelo econômico que valorizada a concentração de terra (feudalismo) e a economia de subsistência e trocas de excedentes (escambo). Ainda de acordo com os autores supra, “as [cidades] mais prósperas deviam sua relativa importância menos à presença de um soberano[1] (em constante deslocamento e mais afeito à vida aldeã) ou de algum funcionário [...] do que a presença de um bispo” (SANTOS e ÁLVARO, s.d., p. 39 apud LE GOFF, 2005, p.3).




Figura 01. Cena de um mercado urbano [medieval]. Iluminura do Livro Le Chevalier Errant (1400-1405). Disponível em: <http://galaaz.blogspot.com.br/2005/10/2-cidade-medieval-organizao-fsica.html>. Acesso em 10 ago. 2017.




Figura 02. Iluminura: Cidade Medieval (século XIV). Disponível em: <http://historiacivilizacao.blogspot.com.br/ 2010_04_11_archive.html>. Acesso em 10 ago. 2017.


Ainda, explica Fiorillo (2008) que, em decorrência da queda do Império Romano, as antigas civilizações romanas decresceram, sendo certo que a população deixou de estar agrupada em grandes concentrações, passando a viver na área rural, inicia-se o desenvolvimento de uma sociedade agrária rudimentar que será a base de sua economia.


Le Goof (2005) define a cidade medieval como um lugar de trocas, um centro comercial; sua função essencial ligava-se à atividade produtiva. Nas palavras do autor, ela era um canteiro e sobre esse canteiro se instaurou uma divisão de trabalho. Pirenne (1936 apud, BARROS, 2014), enfatizou a função econômica da cidade medieval, propondo que a cidade se desenvolveu na medida em que o comércio se desenvolveu, e a importância do mercado nesse processo.


Com o aumento da produção agrícola e o crescimento do comércio, surgiu uma nova classe, a burguesia, de artesãos, ferreiros, banqueiros que viram a oportunidade se tornarem comerciantes e vender seus produtos e serviços nessa grande aglomeração. “Mas com as cidades esta especialização foi levada ao extremo. O artesão deixou de ser antes um camponês, e o “burguês” de ser antes um proprietário”. (LE GOFF, 2005, s.p. apud SANTOS; ÁLVARO, s.d.).


A Idade Moderna é o momento da história do século XV até XVIII e que está localizado temporalmente entre a Idade Média e a Idade Contemporânea. Foi um período marcado por grandes transformações tais como a exploração dos mares que marcou o surgimento do mercantilismo, sistema comercial que tinha por base o controle estatal da economia, o monopólio, que caracteriza uma situação econômica de concorrência imperfeita, e um ideal metalista pelo qual a riqueza de um reino baseada na quantidade de metais preciosos que este detinha.


Um grande marco da idade moderna foi a Revolução Industrial, ocorrida na Inglaterra, no século XVIII com o surgimento do sistema fabril mecanizado que simbolizava a substituição da produção manufaturada por máquinas. Fernandes (s.d.) explica, neste sentido que houve grande evolução na produção de mercadorias que passaram a ser produzidas em grande escala, gerando uma demanda, cada vez maior por matéria prima. Tal mudança acarretou aceleração dos meios de transporte de pessoas e mercadorias, pois se tornou necessário o encurtamento do tempo que se percorria de uma região à outra para escoar os produtos.


Nessa estreita, Pereira (2010) afirma que houve uma transformação drástica no sistema produtivo da época. A agricultura milenar e o artesanato deram lugar a uma extensa e complexa cadeia produtiva em que o artesão, que antes possuía toda rede de produção em suas mãos agora se encarrega de apenas algumas dessas. Nesse ambiente, dá-se a migração da população do campo para a cidade em busca de emprego.


Com o núcleo urbano tomado pela burguesia, compete à periferia, então, abrigar uma massa de pessoas em condições insalubres. Pereira (2010) compara esse cenário com a realidade contemporânea brasileira em que, em razão do deslocamento de imigrantes nordestinos para as grandes cidades, em busca de oportunidades, surgiram as favelas como resultado do povoamento de suas periferias, ausente planejamento urbano prévio.


Segundo o retrocitado autor, outro aspecto ignorado à época foi a paisagem urbana, que acabou sendo dominada pelas fábricas (PEREIRA, 2010). Estas se instalavam nos pontos mais convenientes às suas necessidades, como acesso a fontes de energia e matéria prima, sem se importar com a preservação das paisagens naturais. Tudo se estabeleceu sem qualquer plano orgânico, pois, à época, se considerava que a promoção industrial deveria se dar a qualquer custo em nome do bem estar e do progresso das nações. Mais tarde, vir-se-ia a compreender que tal pensamento era equivocado e que a violenta apropriação do espaço pela indústria acarretaria destruição da estrutura urbana.


A Idade Contemporânea começa no século XVIII até os dias atuais, teve como marco a Revolução Francesa, para uma melhor compreensão dos fatores que levaram a este acontecimento, faz-se necessário conhecer um pouco da situação econômica e social da França do século XVIII. Segundo Fernandes (s.d.) a França era, até o século XVIII, um estado monárquico absolutista, em que o então Rei, Luís XVI, representava a personificação do Estado e reunia em sua pessoa os poderes legislativo, executivo e judiciário.


Fernandes (s.d.) explica que durante a segunda metade do século XVIII, a França se envolveu em inúmeras guerras, como a Guerra do Sete Anos (1756-1763), somando-se a este contexto duas crises, uma em decorrência do fracasso nas colheitas das décadas de 1770 e 1780, que gerou aumento exagerado da inflação e outra crise financeira, em razão da dívida pública acumulada. Paralelamente a este cenário estava a corte absolutista que possuía alto custo de vida e era financiada pelo Estado. No fim da década de 1780, a burguesia, os trabalhadores urbanos e os camponeses começaram a exigir uma resposta do rei e da Corte à crise que os afetava, bem como reivindicar direitos mais amplos e maior representação dentro da estrutura política francesa.


O rei, então, estabeleceu a Assembleia dos Estados Gerais em 5 de maio de 1789, seu objetivo era decidir quais medidas seriam tomadas por meio de uma votação. Essas votações, segundo Fernandes (s.d.) eram, entretanto, feitas por meio de representação de Estado e o resultado era calculado em dois votos contra um, qual seja o primeiro e o segundo estado contra um de estado. Tal fato despertou a indignação de burgueses e trabalhadores e, em 14 de julho de 1789, a massa popular tomou a Bastilha, prisão que era símbolo do Antigo Regime e, em 4 de agosto, a Assembleia Nacional instituiu uma série de decretos que, entre outros, suprimia os privilégios da nobreza, a exemplo da isenção de impostos e o monopólio sobre terras cultiváveis.


Fernandes (s.d.), ainda, acerva que Luís XVI, prevendo a ameaça que vinha com a revolução, articulou um levante com o apoio da monarquia austríaca e prussiana. Em 1792, a Áustria invadiu a França e declarou guerra. A população francesa ao descobrir sobre tais planos, invadiu o palácio real e decapitou, em 1793, o rei Luís XVI e sua esposa Maria Antonieta e a monarquia chegou ao fim neste mesmo ano. Em um contexto atual da idade contemporânea, destacam-se variados conceitos de cidade. Neste sentido, Alves (2007, p. 03) afirma que: “A cidade contemporânea [...] permanece como uma construção coletiva capaz de acomodar distintas possibilidades e significados: um espaço ativado pela ação e imaginação social”. Nestes termos, a cidade não é um objeto a ser consumido; ao contrário, é um fenômeno de aspecto cultural, refletindo identidade e diferença.


Trata-se de um espaço, inicialmente, indiferenciado, mas que, em decorrência da dinâmica social imprimida pelos indivíduos, é construído no decorrer do tempo. Passa, portanto, a refletir as múltiplas identidades dos grupos que constituem os grupos urbanos. Ainda, conforme Ianni (1999, s. p. apud ABASCAL, 2005, s.p.), a grande cidade nasce entre a modernidade e a pós-modernidade como a síntese do sistema através do qual a sociedade constrói sua própria imagem e relações com o espaço.


Tal conceito reflete a intensa proliferação dos objetos, sua abundância e sobretudo a rapidez com que são processados no cenário contemporâneo em que as mudanças se processam num ritmo intenso que parece interferir nas relações entre os indivíduos, através de uma constante, a necessidade de consumir, como ensina Dorfles 1965, p 221 apud LINARDI 1994, p.3).


Neste contexto, tanto produtos quanto ideias estariam em constante reciclagem, “consumir”, neste sentido é mais do que o necessário à sobrevivência mas na forma de desperdício e dilapidação dos meios e do ambiente, “consumir, como consumir-se”. Baudrillard (1976, p. 56 apud LINARDI 1994, p. 3) acrescenta: "O que hoje se produz não se fabrica em função do respectivo valor de uso ou da possível duração, mas antes em função da sua morte, cuja aceleração só é igualada pela inflação dos preços". Nesta linha a sociedade de consumo traria em seu interior a necessidade de uma ordem passageira, em que os objetos e acontecimentos são concebidos para durar pouco e produzidos não em função do seu valor, mas em função da sua morte.


Apesar da perspectiva analítica proposta, em examinar a cidade no período histórico das Idades (Antiga, Medieval, Moderna e Contemporânea), é interessante trazer a concepção de Vasconcelos (2015), para quem a produção de conceitos sobre cidade se divide em 6 períodos distinto. Em cada período foram destacadas tentativas de conceituar cidade por autores originários de diferentes disciplinas e mesmo de autores não acadêmicos. Neste aspecto, enumeram-se os seguintes períodos: 1) pré-acadêmico (1810-1869); 2) período da institucionalização das ciências sociais (1870-1913); 3) período entre as guerras mundiais (1914-1944); 4) período do pós-guerra, dos “30 anos gloriosos” (1945-1972); 5) período do início da crise atual (1973-1994); e 6) período atual (1995-2015).


No período pré-acadêmico, entre 1.810 e 1.869, destaca-se a produção conjunta de Karl Marx e Friedrich Engels, em especial a obra A Ideologia Alemã. Nessa, os autores elaboram uma primeira definição de cidade, estabelecendo que seu surgimento advém da necessidade da administração da polícia e dos impostos, dentre outros aspectos. Assim, o surgimento dessa concepção de cidade se vincula à organização comunitária e, de maneira ampla da política em geral. Neste momento, a concepção que subsiste é de que “a cidade é, de pronto, o fato da concentração da população, dos instrumentos de produção, do capital, das fruições, das necessidades” (MARX; ENGELS, 2007, p. 52).


Ainda de acordo com Vasconcelos (2015, p. 02), ao analisar a obra Ideologia Alemã (1846) de Marx e Engels, a cidade em tal contexto estava alicerçada na premissa de concentração de população, dos instrumentos de produção, do capital, dos prazeres e das necessidades apresentadas pela sociedade. Ainda na Alemanha, o geógrafo Friedrich Ratzel (1882 apud VASCONCELOS, 2015, p. 02), no seu livro Antropogeographie, propôs a seguinte definição de cidade: “um adensamento contínuo de pessoas e habitações humanas, que ocupa uma considerável área do solo e que está localizado no centro das principais linhas de tráfico”. 


Em complemento, Oliveira (2002), também, vai dispor, sobre os conceitos geográficos de Ratzel, afirmando que as cidades representavam um objeto de estudo importante da geografia, necessitando, pois, de uma análise a partir do papel desempenhado em relação às vias de comunicação. A partir das duas obras retro mencionadas, as cidades podem ser examinadas em duas perspectivas distintas, uma de cunho sociológico e outra de aspecto essencial geográfico-urbanístico. Logo, pode-se considerar a cidade como um adensamento humano limitado a determinado espaço territorial que compreende os instrumentos de produção, o capital e as necessidades humanas.


No período da institucionalização das Ciências Sociais, entre 1870 e 1913, Vasconcelos, de igual modo, destaca a tese do sociólogo René Maunier, (1910 apud VASCONCELOS, 2015), intitulada A origem e a função econômica das cidades, em seu estudo sobre Morfologia Social, em que foi proposta a diferença entre espaço físico e social. Assim, o espaço social é definido como a projeção da sociedade no espaço físico por ela ocupado, ao passo que a cidade é percebida como uma sociedade complexa adstrita a uma base geográfica, restrita por seu contingente populacional.


Durante o período entre as guerras mundiais (1914-1944), Vasconcelos (2015, p. 03) apontou a obra de Lewis Mumford, A Cultura das Cidades, como dotada de importância, pois apresenta a cidade como “[...] plexo geográfico, uma organização econômica, um processo institucional, um teatro de ação social e um símbolo estético de unidade coletiva”. Verifica-se, portanto, que a novel conceituação estabelece a cidade não apenas como a interação geográfico-espacial de interesses e reunião de indivíduos e suas respectivas necessidades, mas também reúne aspectos econômicos e estéticos determinantes para sua constituição, em especial quando se considera como reflexo dos grupos sociais.


No período do pós-guerra, dos “30 anos gloriosos”, entre 1945 e 1972, destacou-se a obra de Henri Lefebvre (1968), O Direito à Cidade, em que definiu a cidade como “a projeção da sociedade sobre o terreno” (VASCONCELOS, 2015, p. 03). Girardi (s.d.) vai destacar que Henri Lefebvre adota a perspectiva do espaço social ser um produto social, ou seja, o espaço vai condensar as relações sociais, sendo mais amplo do que o espaço físico. Trata-se de reconhecer a cidade como o espaço em que a vida social se desenvolve. Nesta obra são definidos os três conceitos fundamentais para a análise da cidade e do urbano, quais sejam a estrutura, a função e a forma, os quais interagem como reflexo das relações sociais travadas nos limites da cidade.


No período definido como “início da crise atual” (1973-1994), destaca-se o autor Paul Claval, que lançou, em 1981, o livro La logique des villes. Claval, segundo (VASCONCELOS, 2015, p. 04), parte da ideia que a cidade é “[...] uma organização destinada a maximizar a interação social”, logo, a urbanização encontra no dinamismo a necessidade de interação, cujo exame se dá em conjunto com a comunicação e a centralidade. Finalmente, no período classificado pelo autor como “período atual” (1995-2015), foi mencionada a obra de Zoildo et all., autores do Diccionario de geografia urbana, urbanismo y ordenación del território, de acordo com Vasconcelos (2015, p. 05) em que cidade seria um “núcleo de população de certas dimensões e funções especializadas em um território amplo”.


Vinculado à concepção conceitual de cidade, em uma perspectiva essencialmente contemporânea, o urbanismo é, segundo Meirelles (1979, p. 379 apud PRIETO, 2003, p. 5): “[...] o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade [...]”. Caetano Lima (2010, s.p. apud RODRIGUES, 2007, p. 65) afirma, em seu escólio, que o urbanismo também compreende o diagnóstico dos problemas das cidades e a avaliação dos meios mais eficazes para solucioná-los.


Para Pereira, Pereira e Leite (2014), o processo de urbanização[2] se iniciou, no Brasil, através da política de ocupação e povoamento das terras indígenas, promovida por Portugal. Silva (2006, apud PEREIRA; PEREIRA; LEITE, 2014) relata que em meados do século XV, esse sistema de exploração deu origem às primeiras formações de pequenos agrupamentos humanos com agricultura rudimentar, como Cabo Frio e Pernambuco.


Mais à frente, com as mudanças políticas ocorridas na década de 1930 como a regulamentação do trabalho urbano e o incentivo à industrialização, reforçou, segundo Maricato (1996 apud PEREIRA; PEREIRA; LEITE, 2014) o movimento migratório campo-cidade, no Brasil. Neste contexto, explica Santin e Luz (2010) que a situação do país não era favorável, devido à crise de 1929 ocorrida nos Estados Unidos com quebra da bolsa de valores em Nova Iorque. Esta crise, segundo Freitas (2014) gerou graves consequências na economia brasileira, como a produção de café para exportação que foi afetada, com a queda nos preços, já que não havia mais tantos compradores; e o aumento no estoque de produtos, pois havia uma grande safra. “Nas fazendas o café era queimado, pois não havia esperança de vendas nem como arcar com os custos da estocagem” (FREITAS, 2014, s.p.).


Dessa forma, segundo Santin, Luz (2010), em resposta à crise, o Estado passou a dirigir o processo de industrialização e criou condições para o surgimento do Direito do Trabalho, buscando-se a normatização das relações de trabalho que surgiram com o processo industrial. Neste sentido, Maricato (1996 apud PEREIRA; PEREIRA; LEITE, 2014) relata que, até os anos 1940, as cidades brasileiras eram consideradas promessas de avanço e modernidade. Já na década de 1950 iniciaria se uma nova etapa do processo de industrialização em que o país passaria a produzir bens duráveis, como eletrodomésticos, bens eletrônicos e o automóvel; modificando o modo de vida e a habitação nas cidades.


Para Motta e Ajara (2001), a partir da década de 1960 o processo de industrialização passou a constituir a base econômica do país e foi fundamental para o desenvolvimento das cidades, já que intensificou o processo de urbanização em todo o território nacional.


Maricato (1996, p. 4 apud PEREIRA 2014 s. p.) destaca, ainda, que na década de 1980 “a sociedade brasileira conheceu também, pela primeira vez, um fenômeno que ficaria conhecido como violência urbana: o início de uma escalada de crescimento do número de homicídios, sem precedentes na história do país”. A partir da década de 1990, associou-se à violência, a poluição, crianças desamparadas e outros males resultantes da urbanização, pois, segundo Maricato (1996, p. 4 apud PEREIRA; PEREIRA; LEITE, 2014, s.p.), “a urbanização com o crescimento da desigualdade resultou numa imensa concentração espacial da pobreza”.


Consoante ao exposto, Motta e Ajara (2001) ressaltam que as décadas de 1980 e 1990 se destacaram pelo crescimento expressivo dos grandes centros urbanos em que a oferta de trabalho era maior. Isso se deu em razão da migração desordenada do campo para a cidade, de pessoas que buscavam na industrialização novas oportunidades. A concentração da população nesses grandes centros, gerou congestionamento, lixo, falta de moradia, infraestrutura, saneamento e, consequentemente, uma baixa qualidade de vida a seus habitantes.


Para Pereira, Pereira e Leite (2014), o fenômeno da urbanização gerou graves problemas, desde a degradação do ambiente urbano até a desorganização social como a falta de moradias, empregos e outros. Assim, a intervenção do Poder Público tornou-se fundamental para orientar novas formas urbanas para utilização do solo.


Silva (2010 apud PEREIRA, 2014) ressalta que o urbanismo e o direito urbanístico constituem duas ciências cujo objeto de estudo é o mesmo, porém, avaliado sob óticas diferentes. Neste sentido, ambas remetem ao fenômeno urbano, propriamente sobre a utilização do espaço nos centros urbanizados e rurais. Pode-se afirmar, ainda, que há três características necessárias para se construir o conceito de Direito Urbanístico: 1) Disciplina que objetiva exercer uma atividade de harmonização dos conflitos que advém do uso e ocupação do solo, através da ponderação dos interesses aí identificados; 2) disciplina caracterizada por uma função pública; 3) disciplina que tem como instrumento principal de atuação o planejamento urbano, conforme o escólio apresentado por Rodrigues (2007, p. 72).


Para Silva (2010 apud PEREIRA; PEREIRA; LEITE, 2014) nos primórdios, o processo de urbanização e as relações urbanas se norteavam através de costumes e ordenamentos jurídicos simples. Costa (2009), contudo, afirma que foi por meio das leis de desapropriação que ocorreu, no Brasil, uma importante iniciação urbanística, interferindo diretamente na propriedade privada. No período da Primeira República (1889 a 1930), com a entrada em vigor o Código Civil de 1916, surgiram regramentos urbanísticos restringindo o direito de construir[3]. De acordo com o artigo 24 da Constituição de 1988[4], é competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal, de legislar, entre outros, sobre o direito urbanístico. E aos municípios, segundo o artigo 30, inciso VIII[5], da Constituição Federal de 1988, compete promover ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.


Ainda a Constituição de 1988 estabelece nos Artigos 182 e 183, de acordo com a Lei 10.257/01, diretrizes para a política de desenvolvimento urbano, sendo o executor o Poder Público municipal, propiciando o bem-estar da população e o desenvolvimento das funções sociais. Os princípios que norteiam o Direito Urbanístico são, segundo Silva (2006, p. 45 apud AMORIM, 2007, p. 34): 1º Princípio do urbanismo como função pública; 2º Princípio da conformação da propriedade urbana às normas de ordenação urbanística; 3º Princípio da coesão dinâmica das normas urbanísticas; 4º Princípio da afetação das mais valias ao custo da urbanificação.


O primeiro princípio refere-se ao direito urbanístico como instrumento normativo, através do qual o poder público intervém no domínio privado, prestigiando o interesse público, visando alcançar o bem-estar coletivo. Confere-se, assim, uma função social ao direito urbanístico em si, qual seja: instrumento de promoção do bem-estar coletivo, reconhecendo, via de consequência, as cidades como locus de desenvolvimento humano. O segundo, por sua vez, remete à sujeição da propriedade privada às normas de Direito Urbanístico, tendo em vista supremacia e indisponibilidade do interesse público, está conexo com o princípio anterior. Denota-se, por mais uma vez, que o princípio em apreço reafirma o ideário da função social, direcionando atenção, dessa vez, para a propriedade privada, a qual passa a ser vista não mais como um simples instrumento de concentração de renda e poder, mas sim como mecanismo de promoção do indivíduo.


O terceiro princípio guarda relação com a busca pela garantia de eficácia dos atos de natureza urbanística, cuja eficácia se dá em conjuntos normativos (procedimentos), antes que em normas isoladas. Neste sentido, Rangel (2014, s.p.), acerca que “o corolário da coesão dinâmica das normas urbanísticas apresenta como escopo a aplicabilidade da lógica para examinar a matéria urbanística”. As normas urbanísticas devem guardar harmonia coma as demais normas sobre matéria conexa, para que seja garantida efetiva intervenção urbanificadora.


O quarto princípio, nas palavras de Pereira, Pereira e Leite (2014), sugere que os proprietários de terrenos devem satisfazer os gastos da urbanificação dentro dos limites dos benefícios que dela decorrem para eles, como compensação pela melhoria das condições de edificabilidade que dela deriva para seus lotes.


Nesta linha, Amorim (2007) defende que, segundo o princípio da afetação das mais-valias, os gastos da urbanificação devem ser suportados pelos proprietários de terrenos na medida do benefício advindo como forma de compensação das melhorias então obtidas.


1. HISTÓRICO DO RECONHECIMENTO DO URBANISMO NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA


Para uma melhor compreensão de competência municipal, vale estabelecer, antes, conceitos de município e sua diferenciação com os conceitos previamente abordados de cidade. Para Costa (2006 apud PEREIRA, 2015) o município é a base da organização política democrática, pois nele se dá a verdadeira relação entre a sociedade e o Poder Público. Nele as necessidades dos cidadãos são mais objetivas, pois com a proximidade maior entre governantes e governados torna-se mais fácil reivindica-las.


Segundo as disposições contidas no artigo 41, inciso III, do Código Civil[6] e artigo 37, § 6º da Constituição Federal[7], o município brasileiro é pessoa jurídica de direito público interno e, como tal, dotado de capacidade civil plena para exercer direitos e contrair obrigações em seu próprio nome, respondendo por todos os atos de seus agentes.


Verifica-se, portanto, que, na condição de ente federativo, o Município é dotado de capacidade postulatória e de autonomia. A autonomia municipal compreende aspectos diversos, a saber: administrativo, financeiro, político e legislativo, cujas limitações são fixadas no próprio artigo 30 do Texto Constitucional de 1988. É oportuno, ainda, mencionar que a extensão territorial dos Municípios compreendem as áreas urbanas e a zona rural, naqueles que existam tais áreas. Nas palavras de Silva (2008, p. 44 apud PEREIRA, 2015), no Brasil, o centro urbano adquire categoria de cidade quando seu território transforma-se em município. Dessa forma compreende-se por cidade o “centro urbano”, sede do governo municipal, não possui personalidade jurídica e nem capacidade postulatória, enquanto por município pessoa jurídica de direito público interno, dotada de capacidade civil.


Estabelecida, em poucas linhas, a concepção do vocábulo município, volta-se para sua análise no texto constitucional. Neste quadrante, é oportuno reconhecer que as normas de direito urbanístico e, por extensão, que versavam a respeito da figura do município encontram seu nascedouro na ideia de preservação e proteção do direito à propriedade. De acordo com Guimaraens (2010), a inserção, na Constituição Federal, de um capítulo próprio para tratar da política urbana decorreu da trajetória que o direito de propriedade sofreu no Brasil, fruto do contexto social e político. Segundo a autora, desde o Império, as Constituições brasileiras reservam tratamento especial à propriedade e a sua garantia.


Neste sentido, a Constituição Política do Império, de 25 de março de 1824, no “Título 8º - Das Disposições Gerais, e Garantias dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros”, em seu artigo 179. Para tanto, o texto de 1824 reconhece que propriedade configura direito civil inviolável, refletindo, por extensão, as ideias oriundas da Revolução Francesa de 1789. Neste aspecto, a inviolabilidade do direito de propriedade configura, em tal contexto imperial, a preservação de direitos fundamentais do cidadão, bem como, ao reconhecer a necessidade de adimplemento de indenização, assegura que a “violação” do direito de propriedade não se dará de forma desarrazoada ou sem qualquer respaldo. Assim, transcreve-se o dispositivo supramencionado:


A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros,(sic) que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do império, pela maneira seguinte Nenhum Cidadão póde (sic) ser obrigado a fazer, ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude da Lei. Nenhuma Lei será estabelecida sem utilidade pública. A sua disposição não terá effeito (sic) retroactivo.(sic) [...]


XXII. É garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem público legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidadão, será ele (sic) préviamente indemnisado (sic) do valor della.(sic) A Lei marcará os casos, em que terá logar (sic) esta única excepção, (sic) e dará as regras (BRASIL, 1824) (grifo nosso).


Da mesma forma, Guimaraens (2010) demonstra que tratamento semelhante foi dado à propriedade na Constituição da República dos Estados Unidos do Brazil, de 24 de fevereiro de 1891, no “Título IV - Dos Cidadãos Brazileiros”, “SECÇÂO II – Declaração de Direitos”, no artigo 72. Para o Texto Constitucional de 1891, a propriedade, apesar de ser direito pleno assegurado, não era irrestrito; ao contrário, as disposições de 1891, de maneira expressa, fazem alusão à possibilidade de desapropriação da propriedade privada em duas hipóteses, a saber necessidade e utilidade pública:


A Constituição assegura a brasileiros (sic) e estrangeiros residentes no paíz (sic) a inviolabilidade dos direitos concernentes á (sic) liberdade, á (sic) segurança individual e á (sic) propriedade nos termos seguintes: §10 Ninguém póde (sic) ser obrigado a fazer, ou deixar de fazer alguma coisa, sinão (sic) em virtude de Lei. §20 Todos são iguaes (sic) perante a lei. A Republica não admite privilégio de nascimento, desconhece foros de nobreza e extingue as ordens honoríficas existentes e todas as suas prerrogativas e regalias, bem como os títulos nobiliarchicos (sic) e de conselho. [...]


§17. O direito de propriedade mantém-se em toda a plenitude, salva a desapropriação por necessidade ou utilidade publica, mediante indemnização prévia. As minas pertencentes aos proprietários do solo, salvas as limitações que forem estabelecidas por lei a bem da exploração deste ramo de indústria (BRASIL, 1891) (grifo nosso).


A saber, o instituto da desapropriação refere-se, segundo Abagge (2007, s.p.) é “o ato pelo qual o Poder Público, mediante prévio procedimento e indenização justa, em razão de uma necessidade ou utilidade pública, ou ainda diante do interesse social, despoja alguém de sua propriedade e a toma para si”.


Neste contexto, Celso Antônio de Bandeira Mello (2001 apud ABAGGE, 2007) explica que a desapropriação se define pelo procedimento através do qual o poder público, despoja alguém de um bem certo, adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro; fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. Por exceção, os casos de imóveis em desacordo com sua função social caracterizada em lei, tal indenização se dá mediante títulos da dívida pública.


Outro conceito que parece convergir com o de Mello é de Alexandre Mazza (2011 apud NOGUEIRA; FERREIRA, s.d., p. 6) a desapropriação, corresponde ao procedimento administrativo através do qual o Estado transforma em propriedade pública bem de terceiro, de forma compulsória e mediante necessidade pública, utilidade pública ou interesse social. Neste caso, pagando indenização prévia, justa e em dinheiro, na hipótese de desapropriação ordinária, em títulos da dívida agrária, na desapropriação para reforma agrária, e nenhuma indenização no caso da desapropriação confisco, qual seja aquela decorrente de prática criminosa.


Nas palavras de Hely Lopes Meirelles (2004, p. 576 apud PORTELA, 2014, p. 3) a desapropriação “é a mais drástica das formas de manifestação do poder de império, ou seja, da Soberania interna do Estado no exercício de seu domínio eminente sobre todos os bens existentes no território nacional”. Sobre a natureza jurídica da desapropriação, Portela (2014, p. 5) acrescenta que “a doutrina[8] tradicionalmente identifica na desapropriação forma originária da aquisição da propriedade”. Tal entendimento se justifica no fato de que na desapropriação não há transferência, mas efetiva retirada do bem do patrimônio do particular.


Vale ressaltar, ainda, que com o advento do Código Civil de 1916, a posse passou a ser reconhecida como direito real[9] (art. 485), contemplando o atendimento da função social da propriedade. Guimaraens (2010), acrescenta que a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, entretanto, deixou de consagrar a plenitude do direito à propriedade, estabelecendo que este será garantido e não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar, conforme preconiza o artigo 113 Título III, Capítulo II “Dos Direitos e Garantias Individuais”:


Ainda, foi elaborado o Decreto-Lei n. 25, de 30 de novembro de 1937, inspirado na Constituição de 1934. Tal medida foi implementada para proteção do patrimônio artístico nacional, chamada “Lei de Tombamento”, que estabelecia ao proprietário o dever de preservar o bem tombado. Caso não ocorresse, implicaria contrariar a conduta adequada ao interesse social mencionado no artigo 113 da mesma lei. (GUIMARAENS, 2010). A Constituição de 1937 é responsável por reestabelecer a garantia ao direito de propriedade (GUIMARAENS, 2010).


Neste sentido foi devolvida a condição de função social do direito de propriedade conforme fora tratado anteriormente na Constituição de 1934. Segundo Pontes de Miranda (s.d. apud GUIMARAENS 2010, p. 106), a Constituição de 1946 de 18 de setembro manteve o tratamento consagrado pela Constituição de 1937 do direito à propriedade como garantia individual, previsto no artigo 141 o Título IV – Da Declaração de Direitos, Capítulo II – Dos Direitos e Garantias Individuais:


A Constituição assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: [...] §16. É garantido o direito de propriedade, salvo caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, as autoridades competentes poderão usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem público, ficando, todavia, assegurado o direito a indenização ulterior. (BRASIL 1946)


Guimaraens (2010) acrescenta que a Constituição de 1967, a Constituição do Brasil, de 24 de janeiro de 1967 manteve tratamento similar ao direito de propriedade, ressaltando a função social da propriedade como princípio da ordem econômica, além de tratar da desapropriação rural, conforme previsto no artigo 150, no Capítulo que trata “Dos Direitos e Garantias Individuais”.


Miranda (1967, p. 36 apud GUIMARAENS, 2010, p.108) comentou: “Nunca nos esqueçamos que a Constituição de 1967, na parte econômica, é de inspiração social-democrata. Assim é que deve ser interpretada”. Para Miranda, sobre a função social da propriedade, inserida no inciso III do Artigo 157 da mesma lei, como princípio da ordem econômica, há de se tirar que o uso da propriedade deve se dar em razão do bem-estar social. Neste sentido, o conceito de bem estar social não permite o arbítrio do legislador, pois o supracitado artigo 157, inciso III não enseja que a lei possa limitar o uso do direito de propriedade, mas sim que tal limitação deve se dar em função do bem-estar social, dessa forma, se uso da propriedade não for compassível com o bem estar social, deve ser desaprovado.


Atribui, ainda à referida lei ter legado ao legislador os conceitos de bem estar-social e função social da propriedade, conforme previsto no artigo 157, inciso III, da mesma lei: “A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios: [omissis] III - função social da propriedade” (BRASIL, 1967). Quaresma apontou, ainda, o status de princípio de ordem econômica e social conferido à função social da propriedade, no art. 167 da Constituição de 1967, com o objetivo de promover o desenvolvimento nacional e a justiça social.


No entendimento de Ribeiro (2014), a Emenda Constitucional n.1, promulgada em 17 de outubro de 1969, não se tratou de emenda, mas de nova constituição. Para a autora esta emenda apenas atuou como mecanismo de outorga, já que o texto, realmente promulgado foi integralmente reformado, a começar pela denominação que se lhe deu: Constituição da República Federativa do Brasil, enquanto que a de 1967 se chamava apena de Constituição do Brasil.


Segundo Oliveira (2000, p. 34 apud RIBEIRO, 2014): “[...] Esse fato leva à conclusão de que não se tratou de emenda, mas técnica e juridicamente de nova Constituição”.


A exceção ao artigo 161 da mesma Carta é no sentido da desapropriação da propriedade rural mediante pagamento de justa indenização, fixada segundo os critérios que a lei estabelecer, em títulos especiais da dívida pública.


Ainda, no entendimento de Quaresma (2010) o mesmo texto, em seu artigo 160 evoluiu, legislativamente, acerca do reconhecimento do princípio da função social da propriedade. Neste sentido, reza o dispositivo: “Art. 160. A ordem econômica e social tem por fim realizar o desenvolvimento nacional e a justiça social, com base nos seguintes princípios: [omissis] III - função social da propriedade” (BRASIL, 1969).


A Emenda Constitucional nº 1 de 1969, portanto, preocupou-se em garantir o direito de propriedade ressalvando-se as hipóteses da desapropriação dos artigos 153 § 22 e 161, da mesma lei, reafirmando em parte o conteúdo da Constituição anterior, de 1967, procurando adaptá-lo à situação sem afastar da propriedade, sua característica básica, qual seja, sua função social.


Seguindo, em parte, o conteúdo do dispositivo anterior, procurando adaptá-lo à situação vigente, sem afastar a propriedade de sua característica básica, qual seja o cumprimento da sua função social. Finalmente, segundo Riger (2010), a Constituição Federal – CF/88, em seu capítulo II, Da Política Urbana, artigos 182 e 183, estabelece competências e atribuições próprias do município para executar a política de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes gerais, fixadas em lei, objetivando o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, garantindo o bem estar dos seus habitantes. Neste sentido, Brito (2007) afirma que os supramencionados dispositivos abordam o tema da política urbana, buscando meios de efetivá-la. Neste sentido, a própria lei traz os instrumentos necessários para tal finalidade, dentre eles o Plano Diretor municipal. Segundo o autor, o regramento, acima mencionado, funda-se, novamente, na limitação do direito de propriedade, introduzido em seu artigo 5º, inciso XXIV[10], verificando-se, nesta análise, duas modalidades de desapropriação, previstas no artigo 182, § 3º da Constituição Federal de 1988. A primeira como desapropriação de imóvel urbano, em decorrência do previsto no artigo 5º, inciso XXIV e a segunda, como desapropriação sanção em decorrência do não cumprimento da função social da propriedade pela utilização inadequada pelo proprietário. A função social da propriedade se cumpre, segundo Brito (2007), quando observa as exigências do Plano Diretor municipal, instrumento da política de desenvolvimento e expansão urbana.


2. O RECONHECIMENTO DA ORDEM URBANÍSTICA COMO DIREITO TRANSINDIVIDUAL DIFUSO


Segundo Canepa (2007, p. 153 apud RIGER, 2010, p. 52) é sempre no nível municipal que o planejamento urbanístico se expressa com maior concretude, sendo o Plano Diretor o instrumento básico para a implementação das políticas urbanas. Luciano de Faria Brasil afirma que a Constituição Federal de 1988 (com um capítulo específico para a política urbana) e a Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade) constituíram marco histórico conferindo novo horizonte à questão urbana no Brasil, a partir da garantia legal do “direito a cidades sustentáveis”, como o “direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura (sic) urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”,


Isso se deve, segundo Brasil (2011), à alteração realizada no artigo 1º da Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985, que incluiu, em seu inciso VI a locução “ordem urbanística” à relação de bens jurídicos tutelados por meio da ação civil pública, marcando, assim, a conexão formal entre Direito Urbanístico ao sistema de tutela processual coletiva.


A saber, Maciel (2017) conceitua ação civil pública como o instrumento processual criado para proteção e repressão jurisdicional contra danos aos direitos de interesse da coletividade. Para Oliveira (2011), tais interesses se classificam como direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, conforme explicita o artigo 81 do Código de Defesa do Consumidor.


Oliveira (2011) assim os denomina direitos ou interesses transindividuais porque não pertencem ao indivíduo de forma isolada. Lima (2014) acrescenta que estes não se definem como interesses públicos nem privados, mas sim, formam uma nova categoria de interesses que pertencem a um grupo de pessoas que tenham entre si, um vínculo de natureza jurídica ou fática.


Neste sentido, segundo Benjamim e Marques (2013 apud LOPES, 2017) explicam que direitos difusos são aqueles de natureza indivisível, tarnsindividuais e comuns a um grupo de pessoas não determináveis, ou seja, ligadas entre si por uma circunstância de fato. Neste sentido, Lopes, ainda, explicita que:


Ainda, os direitos coletivos são transindividuais, indivisíveis e pertencentes a um grupo de titulares determináveis. Em complemento, Lopes menciona:


Ao dizer que os beneficiários compõem um grupo determinável de pessoas pode-se entender tanto como uma entidade associativa quanto aquelas que possuem uma relação jurídica base estabelecida com a parte contrária. Fazendo uso do exemplo mencionado acima, compõe um grupo determinável todos aqueles clientes do banco que possuíam a dita cláusula abusiva em seu contrato (LOPES, 2017, s.p.).


Por fim, segundo Maciel (2017), os direitos individuais homogêneos são indeterminados, de natureza divisível e decorrente de uma situação de fato ou de direito comum às partes. Lopes (2017) acrescenta que, das três categorias, esta é a única de caráter patrimonial, já que concede a possibilidade de pretensões indenizatórias; enquanto as demais apenas permitem que determinada prática seja suspensa.


No entendimento de Brasil (2011), para conceituar “ordem urbanística”, é necessário, antes, identificar alguns traços; quais sejam: 1) a especificidade de sua localização sistemática; 2) a sua indeterminação semântica e 3) seu caráter transindividual. A primeira constatação é no sentido de que a locução é mencionada, em um contexto legislativo, como um permissivo para o manejo de ação civil pública. Tal conceito está radicado na Lei da Ação Civil Pública (Lei n.º 7.347/85), por força da inclusão operada pela Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001 e pela Medida Provisória n.º 2.180-35.12; esta é a localização do conceito de ordem urbanística no âmbito do sistema jurídico. Brasil (2011) salienta que no próprio Estatuto da Cidade, a expressão ordem urbanística não é utilizada em outras oportunidades, limitando-se ao acréscimo na lei de regência do processo coletivo.


Outra nota distintiva, é a indeterminação relativa e o grau de ambiguidade com relação ao seu conteúdo. Segundo Brasil (2011) essa indeterminação se dá, não em relação ao conceito, mas suas expressões e termos, neste caso, os termos que compõem a locução “ordem urbanística”. Em razão dessa relativa indeterminação semântica, surge a necessidade de interpretação da norma em questão esclarecendo a que realidade se refere tal conceito.


Finalmente, em relação à natureza transindividual do conceito de ordem urbanística, os dois traços anteriormente apontados corroboram para mais esta constatação. A própria localização da norma demonstra seu caráter transindividual, já que, segundo Brasil (2011, p. 7), a ação civil pública “é a denominação atribuída pela Lei n.º 7.347, de 1985, ao procedimento especial, por ela instituído, destinado a promover a tutela de direitos e interesses transindividuais”.


Brasil (2011), ainda, conceitua ordem urbanística em relação ao seu conteúdo material. Nesta estreita, o autor relata a dupla face de tal conceito, em que “ordem” refere-se a ordenamento jurídico, ou seja, “é a hipótese da ordem urbanística, caracterizável como o ordenamento jurídico que enfeixa a regulação normativa advinda do direito urbanístico”, de acordo com Brasil (2011, p. 164). Ao lado caracterização de ordem urbanística como ordenamento jurídico, está a definição do vocábulo como sinônimo de ordem social. Para Brasil (2011) tal conceito é verificável no art. 2º, inciso I, do Estatuto da Cidade, como “direito a cidades sustentáveis”.


Dentro desta perspectiva, é que Brasil (2011) afirma a natureza bifronte do conceito aduzido, em que de um lado é tomado como ordenamento jurídico e de outro, um retrato das relações sociais presentes na realidade urbana. Machado (2004, p. 367 apud BATISTA, 2010, s.p.), ainda conceitua ordem urbanística como o “conjunto de normas de ordem pública e de interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança, do equilíbrio ambiental e do bem-estar dos cidadãos". Para o autor, esses regramentos de ordem pública devem possibilitar o surgimento de uma nova cidade, em que se possa morar, trabalhar, fruir o lazer e contemplar a paisagem urbana (BATISTA, 2010, s.p.).


3. PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO DAS CIDADES E POLÍTICAS PÚBLICAS DO MEIO AMBIENTE


Conforme pontua Aquino (2011), o planejamento urbano equivale ao processo de desenvolvimento de projetos que objetivem a melhoria na qualidade de vida da população de determinada área urbana ou, ainda, o planejamento de uma nova área urbana, visando os mesmos objetivos supracitados. Na visão da autora, o planejamento urbano, soba ótica contemporânea, tanto como disciplina acadêmica, como método de atuação no ambiente urbano; tem por objeto os processos de produção, estruturação e apropriação do espaço urbano.


Aquino (2011) acrescenta que somente se obtém uma definição precisa de planejamento urbano, localizando-o em relação ao conceito de urbanismo. Neste sentido, tanto o planejamento urbano como o urbanismo se ocupam do fenômeno urbano e de sua dimensão espacial, porém se diferem quanto às formas de atuação no espaço urbano. Desta maneira, entende Aquino (2011, p. 9) que “o urbanismo trabalha com o desenho urbano e o projeto das cidades em termos genéricos”, isto é, sem necessariamente considerar a cidade como agente dentro de um processo social. Já o planejamento urbano, não somente age no espaço físico da cidade, mas trabalha com os processos que a constroem.


Ernandes (2014) explica que o Estatuto da Cidade, instituído pela Lei Federal 10.257 de 10 de julho de 2001, foi criado objetivando-se a redução das disparidades sociais no país, resultantes da não organização do crescimento urbano, até a época. Apesar de alguns planos de desenvolvimento urbano terem sido implementados antes, não existia legislação específica que versasse sobre política urbana.


Segundo Dallarrari e Ferraz (2010 apud ERNANDES, 2014) foi com a Constituição de 1967, que propriedade passou a integrar o desenvolvimento nacional, sob a perspectiva de justiça social. Apesar de a Constituição de 1934 ter estabelecido a limitação do uso da propriedade em função do interesse coletivo, foi a Carta Magna de 1967 que instituiu, além do respeito ao interesse coletivo, uma função social da propriedade.


Ernandes (2014), ainda, menciona o Projeto de Lei de número 775/1983 que instrumentalizava a questão urbana, explicitando a função social da propriedade, porém, tal projeto não teve êxito, sendo substituído pelo Projeto de Lei 2191/1989, após a após a promulgação da Constituição de 1988 e depois, pelo Projeto de Lei 5788/1990, que segundo o autor continha várias impropriedades que foram corrigidas em 1997, 1998, 1999 e 2000 por algumas Comissões e essas alterações possibilitaram a criação da lei atual, que institui o Estatuto da Cidade.


O Estatuto da Cidade, conforme, afirma Mariner (2014), surge em obediência aos artigos 182 e 183 da Constituição de 1988, compondo o capítulo relativo a Política Urbana. Ao lado disso, o artigo 182 estabeleceu que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, visando o bem-estar de seus habitantes, sendo o Plano Diretor, o instrumento básico desta política.


O artigo 183, por sua vez, segundo Mariner (2014) estabeleceu que todo possuidor de área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, de forma ininterrupta e sem oposição; utilizando-a como moradia, adquire seu domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Este artigo, segundo o autor, trouxe a possibilidade de regularização das áreas da cidade ocupadas por favelas, vilas, alagados ou invasões, bem como loteamentos clandestinos espalhados pelas periferias urbanas.


Ernandes (2014), ainda, aponta a importância do planejamento urbanístico encontrado no Estatuto da Cidade, em seu artigo 4º, que apresenta planos nacionais, regionais e estaduais de desenvolvimento econômico, planejamento municipal e de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas, entre outros programas.


Para Ernandes (2014), neste sentido, o município é considerado o ponto mais alto do planejamento do país, cabendo ao mesmo, concretizar as referidas diretrizes e a implementação de políticas públicas. Dessa forma, faz-se necessário o Plano Diretor para o desenvolvimento urbano da cidade. Dallarrari e Ferraz (2010 apud ERNANDES, 2011) vão explicar que, antes, o planejamento urbanístico não possuía caráter jurídico, não era normatizado nem exigível. Com o crescimento das cidades, muitos municípios viram a necessidade de elaboração de um plano diretor que norteasse as políticas de desenvolvimento local.


CONSIDERAÇÕES FINAIS


Desta forma, a Constituição Federal dispõe com demasiada expressividade a necessidade do desenvolvimento urbano com gestão e planejamento. No que tange, as questões relacionadas ás políticas públicas a Carta Magna estabelece como primordial da daquela o desenvolvimento urbano, promover de acordo com a gestão do município, através de procedimentos que garantam melhores condições de vida a seus habitantes, assim como para as gerações futuras. Tendo como base a execução por intermédio do Plano Diretor Municipal, estabelecendo diretrizes para o desenvolvimento urbano local, com normas que garantam o interesse social, a gestão democrática das cidades, a dignidade humana, promovendo o direito a cidade sustentável como uma forma de resguardar o processo de planejamento dos espaços urbanos, proporcionando a criação elementos normativos adequados com a necessidades locais, perfazendo a atuação dos Municípios como entes ativos na estrutura  constitucional federativa.


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Notas:


[1] Durante o Período Medieval, o monarca/soberano desempenhava uma função figurativa na estrutura social, conferindo aos senhores feudais (detentores da terra) e a Igreja Católica maior protagonismo na construção e influência de decisões..


[2]  Para Miranda (s.d. p. 1), o processo de urbanização dá quando a população ação urbana cresce em proporção superior à população rural. Não se trata de mero crescimento das cidades, mas de um fenômeno de concentração urbana.


[3] BRASIL. Lei nº 3.071, de 1º de janeiro de 1916. Código Civil dos Estados Unidos do Brasil. Disponível em: . Acesso em 10 ago. 2017. Art. 572. O proprietário pode levantar seu terreno as construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos.


[4] Idem. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de Outubro de 1988. Disponível em: . Acesso em 10 ago. 2017.Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico.


[5] Ibid. Art. 30. Compete aos Municípios: VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano[...]


[6] BRASIL. Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Disponível em: . Acesso em 10 ago. 2017. Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: [omissis] III - os Municípios.


[7] Idem. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de Outubro de 1988. Disponível em: . Acesso em 10 ago. 2017. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.


[8] De acordo com Portela, os doutrinadores seriam: PIETRO (2013, p.184); MEIRELLES (2004, p. 577); MELLO (2005, p. 805).


[9] BRASIL. Lei nº 3.071, de 1º de janeiro de 1916. Código Civil dos Estados Unidos do Brasil. Disponível em: . Acesso em 10 ago. 2017. Art. 485. Considera-se possuidor todo aquele, que tem de fato o exercício, pleno, ou não, de algum dos poderes inerentes ao domínio, ou propriedade.


[10] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de Outubro de 1988. Disponível em: . Acesso em 10 ago. 2017. Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [omissis] XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.


Autores:


Susane Costa Soares Guimarães é Bacharela em Direito pela Faculdade Metropolitana São Carlos – FAMESC.


Sangella Furtado Teixeira é Bacharela em Direito pela Faculdade Metropolitana São Carlos – FAMESC; Especialista Lato Sensu em Direito Tributário pela Universidade Cândido Mendes UCAM (2018); Pós-Graduanda em Direito Penal e Processo Penal pela Universidade Estácio de Sá. E-mail: sangellafurtado@hotmail.com


Tauã Lima Verdan Rangel é Doutor (2015-2018) e Mestre (2013-2015) em Ciências Jurídica e Sociais pela Universidade Federal Fluminense; Especialista Lato Sensu em Gestão Educacional e Práticas Pedagógicas pela Faculdade Metropolitana São Carlos (FAMESC) (2017-2018); Especialista Lato Sensu em Direito Administrativo pela Faculdade de Venda Nova do Imigrante (FAVENI)/Instituto Alfa (2016-2018); Especialista Lato Sensu em Direito Ambiental pela Faculdade de Venda Nova do Imigrante (FAVENI)/Instituto Alfa (2016-2018); Especialista Lato Sensu em Direito de Família pela Faculdade de Venda Nova do Imigrante (FAVENI)/Instituto Alfa (2016-2018); Especialista Lato Sensu em Práticas Processuais Civil, Penal e Trabalhista pelo Centro Universitário São Camilo-ES (2014-2015); Coordenador do Grupo de Pesquisa “Direito e Direitos Revisitados: Fundamentalidade e Interdisciplinaridade dos Direitos em Pauta” – vinculado ao Instituto de Ensino Superior do Espírito Santo (MULTIVIX) – Unidade de Cachoeiro de Itapemirim-ES; Coordenador do Grupo de Pesquisa “Faces e Interfaces do Direito, Sociedade, Cultura e Interdisciplinaridade no Direito” – vinculado à Faculdade Metropolitana São Carlos (FAMESC) – Bom Jesus do Itabapoana-RJ; Professor Universitário, Pesquisador e Autor de diversos artigos e ensaios na área do Direito.

Palavras-chave: Plano Diretor República Federativa do Brasil Competência CF

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