Considerações sobre o Mandado de Segurança no direito brasileiro
O modesto texto aborda os principais aspectos do mandado de segurança bem como suas principais controvérsias, elucidando seu trajeto evolutivo até a regulamentação vigente feita pela Lei 12.016/2009 e as mudanças advindas a partir da vigência do Código de Processo Civil brasileiro de 2015. O mandado de segurança seja individual ou coletivo significa a garantia fundamental sendo prevista constitucionalmente além de ser atinente ao Estado Democrático de Direito. Criação controversa[1] brasileira, o mandado de segurança individual surgiu na Constituição Federal de 1934 e foi retirado em 1937, voltando com a Constituição Federal de 1946. O mandado de segurança coletivo, entretanto, surgiu apenas com a CRFB de 1988.
É
importante situar o Mandado de Segurança na Terceira Onda do controle de
constitucionalidade das leis[2]. Pois, se no princípio dos
anos trinta, o mundo assistiu o crescimento da autocracia, ipso facto do
arbítrio tão peculiar do final do século, e na dicção otimista de Louis
Favoreau, da Universidade d'Aix-Marseille III.
Recordemos
que a Primeira Onda se deu logo depois da Primeira Guerra Mundial, com o
controle concentrado presenta na Constituição de Weimar[3] e, sobretudo, na Constituição
de Áustria; quando depois da Segunda Guerra Mundial depois a segunda Onda, com
as Constituições da Áustria, Itália, Japão e Alemanha Ocidental (conforme
ratificou Mauro Cappelletti)[4].
E,
para alguns sistemas jurídicas, para que o ato internacional passe a obrigar a
ordem interna, faz-se necessária a incorporação legislativa. Porém, para outros
países, basta a ratificação pelo país assinante ou signatário. E, desde a ordem
jurídica inaugurada em 5.10.1988 adotou-se o sistema misto, a saber, se o tratado
internacional fora ratificado pelo Brasil versar sobre a proteção de direitos
fundamentais, a incorporação dá-se de forma automática por força do artigo 5º,
§2º da Constituição Federal vigente[5].
Note-se,
contudo, que os Estados avessos à proteção e garantia dos direitos
fundamentais, tais como os muçulmanos, com o Pacto de Teerã passaram ainda que
formalmente apenas no papel, a admitir o controle do poder público. Ainda que
de forma incipiente, representou um primeiro minúsculo passo na direção da
valorização e reconhecimento da relevância da preservação da dignidade humana.
A
tônica do constitucionalismo contemporâneo está, sobretudo, no respeito aos
direitos fundamentais e, tendem a se internacionalizar.
Realmente,
não se pode cogitar na existência de direitos fundamentais sem os adequados
instrumentos processuais eficientes e eficazes e, também, de juízes
independentes para efetivá-los cabalmente. E, mais do que nunca, mais que
apenas justificar os direitos fundamentais é crucial protegê-los..
Ao
percorrer a história do direito brasileiro, identifica-se que foi a
Constituição brasileira de 1934[6] que criou o instituto de
mandado de segurança, instrumento dos mais eficazes e notáveis do mundo em
matéria de proteção genérica dos direitos individuais e coletivos[7].
E, as
Constituições posteriores, como "A Polaca", a Constituição de 1937,
deixou de contemplá-lo expressamente. Isto se deveu por ter inspiração fascista,
tal qual a Carta Magna polonesa de 1935. O referido texto constitucional fora
elaborado pelo jurista Francisco Campos e outorgada em 10 de novembro de 1937.
Cumpre
sublinhar que na década de trinta, a democracia liberal brasileira estava
progressivamente desacreditada e o mundo se voltava firmemente para as
ideologias totalitárias tais como o nazismo alemão ou o fascismo italiano.
E,
igualmente, o socialismo pregado por Stálin[8] se revelava fortemente
autoritário e centralizador. Na ocasião, o então Presidente Getúlio Vargas
também já se mostrava favorável a um regime político[9] mais centralizado e,
demorou a convocar as eleições para a Constituinte de 1934 e, desagradava a
muitos de seus adversários por concentrar o poder cada vez mais em suas mãos.
Assim,
a Constituição de 1934 revelou-se mais liberal e descentralizadora e, parecia
então que a democracia havia retornado ao país e, ao tomar posse o Presidente
Vargas jurou sobre este texto constitucional, porém, já no dia seguinte
pronunciou-se: "Eu serei o revisor desta Constituição".
O
instituto do mandado de segurança contando com mais de meio século de
existência e, ainda, em constante evolução legislativa, doutrinária e
jurisprudencial, foi o mais aperfeiçoado instrumento processual constitucional
na defesa dos direitos fundamentais no Brasil.[10]
E, não
tem a generalidade inviabilizante do juicio de amparo do México, nem o casuísmo
dos writs anglo-americanos. E, devido sua simplicidade e pronta
eficácia, pode-se afirmar que o mandado de segurança foi merecedor de ser
copiado e adaptado por outros países e povos.
Apesar
de não ter nascido como Minerva diretamente da cabeça de Júpiter. Ao contrário,
foi fruto da necessidade de exigência de uma época em que os jurisdicionados começavam
a experimentar o gosto pela liberdade e do enfrentamento com o Poder Público.
Apesar
de ser a sua inspiração de origem alienígena, tais como os writs ou juicio
de amparo[11], sua criação está
intimamente relacionada ao Habeas Corpus, aos Interditos Possessórios e
à Ação Anulatória de Atos da Administração (Lei 221/1894).
Em
voto proferido no MS 333/36, o então Ministro Carlos Maximiliano fez a seguinte
observação, in litteris: "Não aceito essa opinião, em primeiro
lugar, porque o novo instituto jurídico não tem origem romana, nem ligação com
o inventário, o direito sucessório ou coisa parecida. O mandado de segurança
procede de fonte norte-americana. Aliás, a própria letra do texto leva essa
conclusão". (In: Archivo Judiciario, V. XLI, Rio de Janeiro:
Jornal do Commercio, 5.1.37, p.7).
A
essência do mandado de segurança está no direito líquido e certo. Tal direito é essencial para o entendimento
do instituto em comento. E, na dicção de Celso Barbi que o conceito de direito
líquido e certo é "a pedra de toque, a chave de abóbada de todo o
edifício". (In: Do Mandado de segurança, 6.ed., Rio de Janeiro:
Forense, 1993, p.55).
Ensinou
o referido doutrinador que a expressão direito líquido e certo não foi criada
pelo legislador constituinte, nem pelo legislador ordinário. Limitaram-se eles
a buscá-la na jurisprudência[12] do Supremo Tribunal
Federal onde a introduzira Pedro Lessa, ao tempo da formulação da doutrinação
brasileira do habeas corpus e, para a aplicação a este".
Há a
observação de Themístocles Brandão Cavalcanti: "Pedro Lessa foi quem
introduziu a expressão certo, líquido e incontestável, nos julgados do STF, e
apesar das críticas feitas, exprimia, com precisão, salvo o rigor da técnica
das expressões usadas, as exigências dos juízes daquele Tribunal para que se
pudesse ampliar o conceito clássico de habeas corpus a outros direitos
que não os concernentes à liberdade física".
As
origens da locução mostram que se trata de critério jurisprudencial, fulcrado
nas necessidades da adaptação do habeas corpus, na extensão dada a tal
instituto pela vetusta jurisprudência. Adiante, o Ministro Castro Nunes e
publicista da primeira república brasileira, após transcrever trecho do voto de
Pedro Lesas, no qual utilizou dos adjetivos incontestável e líquido: a fórmula
direito certo e incontestável tem, portanto, esses antecedentes em sua origem,
o seu comentário, a sua explicação.
Concretamente,
foi Pedro Lessa, no HC 3.539, impetrado por Rui Barbosa perante o STF, quando
se esboçou a ideia de direito líquido e incontestável estava relacionada à
prova pré-constituída e à rapidez na solução do conflito de interesses. Eis que
em seu voto vencido, afirmou o Ministro Lessa, in litteris:
"A liberdade de locomoção[13] é um direito fundamental, condição do exercício de um sem-número de direitos. No segundo caso, o constrangimento se limita à privação da liberdade individual, quando esta tem por fim próximo o exercício de um determinado direito. Não está o paciente preso, nem detido, nem desterrado, nem ameaçado de qualquer desses constrangimentos à liberdade individual. Apenas lhe tolhem os movimentos necessários para o exercício de um certo direito; não permitem que volte ao domicílio, que penetre na repartição onde é empregado, que vá à praça pública onde se deve realizar uma reunião política, ou à assembleia política de que é membro. Neste segundo caso, diversa é a indagação que deve proceder o juiz a quem se impetrou a ordem. Cumpre-lhe verificar se o direito que o paciente quer exercer, e o do qual é a liberdade física uma condição, um meio, um caminho, é um direito incontestável, se não há uma controvérsia sobre esse direito, que deve ser dirimido em outro processo. Esta investigação se impõe ao juiz, porquanto o processo do habeas corpus é de andamento rápido, não tem forma nem figura de juízo, e conseguintemente não comporta o exame, nem a decisão de qualquer outra questão judicial, que lhe queira anexar, ou que nele se pretenda inserir. Desde que esteja apurada a posição jurídica inquestionável, a situação legal bem manifesta, de quem é vítima de uma coação, que constitui o único obstáculo ao exercício de um direito líquido, não é lícito negar o habeas corpus.". (In: COSTA, Edgard. Os Grandes Julgamentos do Supremo Tribunal Federal. Primeiro volume. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1964, p. 224.).
Em HC
impetrado em dezembro de 1914, para garantir o exercício da presidência do
Estado do Rio de Janeiro ao então Senador Nilo Peçanha, reconhecido como eleito
por facção do Legislativo local, Pedro Lessa (vencido), reiterando suas
palavras anteriores, deixa bem evidente que o direito incontestável, líquido e
certo está ligado à prova pré-constituída[14].
E,
outros ministros do STF também se prevaleceram da expressão incontestável, como
o fez Coelho e Campos no habeas corpus retromencionado.
E, bem
mais tarde, o Acórdão 5.514, de 24.23.1919, Edmundo Lins aderiu à nomenclatura
de Pedro Lessa. Ainda hoje, não se encontra pacificado o real conceito de
direito líquido e certo. Enfim, trata-se de uma condição específica da ação de
mandado de segurança e, questiona-se se o conceito envolve o mérito.
Evidentemente,
que as respostas ao questionamento acima irá depender de cada direito positivo
do país, e, depois da concepção doutrinária e até filosófica do operador do
direito.
E, no
Código Buzaid (CPC de 1973)[15] por força doutrinária do
abstracionista Enrico Tullio Liebman, procurou adotar a tese do direito
abstrato de ação, ou seja, a ação judicial é dirigida contra o Estado, e não
contra aquele que resiste à pretensão do autor.
Eis
que na conceituação de Alfredo Rocco, um interesse secundário, que não se
confunde com o direito material (interesse primário), ainda que possa ser-lhe
conexo. Em outros termos, como o credor da pretensão insatisfeita não poderá
obrigar manu militari o devedor a satisfazê-lo, tem de provocar o Estado
(Juiz), pedindo-lhe que o faça, aplicando o direito objetivo[16].
Segundo
José Frederico Marques que ensinou: "A ação, portanto, é direito público
subjetivo, uma vez que é dirigido contra o Estado. Trata-se de direito
autônomo, conexo a uma pretensão, e de caráter abstrato. É direito conexo a uma
pretensão, porque o pedido de tutela jurisdicional tem por fim tornar
satisfeita a pretensão que gerou a lide. Nexos e ligações existem, portanto,
entre a ação e a pretensão, muito embora, não se confundam e se apresentem como
distintas: a pretensão é ato jurídico que contém exigência contra o réu; a ação
é direito subjetivo contra o Estado para pedir-lhe a tutela e o reconhecimento
da pretensão. (In: Manual de Direito Processual, 12ª.ed.
volume 1, São Paulo: Saraiva, 1987, p. 174.).
O
conceito de ação assim como o resto como o de processo continua sempre em
fermentação. E, o doutrinador italiano Elio Fazzalari veio ainda alargar ainda
mais o conceito de azione. Não é somente la parte que promove o processo,
(cossi, nel processo civil, l’attore); ha la propria azione qualsiai
altra parte (coisa ancora nel porcesso civile, il convenuto
l'interveniente); infatti criascuna parte há una serie di poteri, facultà,
doveri, assegnatile proprio per realizzare, con una serie di atti, la sua
partecipazione al processo, quindi il contradditorio (Instituzioni Di
Diritto Processuale, 5ª edição. Padova: Cedam, 1989,
p.405).
Registre-se
que uma das primeiras tentativas de interpretação do texto constitucional a
respeito do direito certo e inquestionável partiu do então juiz federal Cunha
Mello, como sendo aquela contra o qual se não podem opor motivos ponderáveis e,
sim vagas alegações cuja improcedência o magistrado pode reconhecer
imediatamente, sem necessidade de detido exame (Flaks, Milton. Mandado de
Segurança - Pressupostos da Impetração. Rio de Janeiro: Forense, 1980, p.111).
Até
mesmo antes do advento da primeira lei do mandado de segurança, a Lei 191/36, doutrinadores
de nomeada fama, como Carlos Maximiliano, já debruçavam sobre a expressão
constitucional de 1934, direito certo e incontestável, tentando entendê-la e
defini-la. E, Castro Nunes chegou mesmo a afirmar que o Constituinte de 1934,
temeroso da facilitação da medida, teria colocado no texto magno a expressão
com o fito de dificultar a concessão do mandado de segurança. E, o Ministro
Carlos Maximiliano asseverava que se tratava de direito translúcido, evidente,
acima de toda dúvida razoável, aplicável de plano, sem detido exame nem
laboriosas cogitações.
Esse
entendimento, atualmente existe numa perspectiva histórica, sendo compreensível
para a época, uma vez que o texto constitucional então vigente se utilizava do
advérbio manifestamente para modificar os adjetivos inconstitucional e ilegal.
Foi
apenas a partir da Constituição brasileira de 1946 que suprimiu o
manifestamente e trocou a expressão certo e incontestável por líquido e certo,
já não se podia mais cogitar em direito translúcido, evidente, acima de toda
dúvida razoável. Por isso, não deixa de ser um tanto da persistência de Carlos
Maximiliano na mesma conceituação anteriores, quando, nos Comentários à
Constituição de 1946[17], repetia que cabe o
mandado de segurança quando se trata de direito translúcido, evidente, acima de
toda dúvida razoável, anulável de plano, sem detido exame, nem laboriosas
cogitações[18].
Direito
líquido e certo é aquele contra o qual se não podem opor motivos ponderáveis,
e, sim, meras e vagas alegações, cuja improcedência o magistrado logra
reconhecer imediatamente sem necessidade de exame demorado, pesquisas difíceis;
por outras palavras, é o que nenhum jurista de mediana cultural contestaria de
boa-fé e desinteressadamente. Tal pensamento doutrinário não deixou de
reverberar no STF, como deixa transparecer o excerto de voto abaixo, do
Ministro Lafayette de Andrada, in litteris:
"Vê-se
que não pode haver direito líquido e certo quando o assunto dá margem a
variadas opiniões, variados entendimentos do texto legal. O direito líquido e
certo exige sua comprovação à primeira vista, sem se aprofundar em doutrinas e
controvérsias" (MS 1.514-DF, julgado em 20.2.52).
O
entendimento do Ministro Carlos Maximiliano, então Procurador-Geral da República,
já criticado por Castro Nunes: "entendidas desse modo as palavras do texto
constitucional, só as questões muito simples estariam ao alcance do mandado de
segurança. Mas tais questões não são as que comumente dão entrada em juízo.
Aliás, o critério que parecesse simples a um juiz, difícil e complicado poderia
ser para outro, menos enfronhado no assunto".
Aliás,
Alfredo Buzaid gastou laudas e não conseguiu, precisar o que vinha a ser o
direito líquido e certo. E, combateu a conceituação trazida por Celso Barbi pois
que via no instituto a conotação tipicamente processual. E, procurou fazer um
paralelo entre o conceito civiístico de título e certo com direito líquido e
certo, não logrando apontar um porto seguro para o entendimento da cláusula
constitucional.
E,
conforme afirmou Buzaid[19], direito líquido e certo,
para efeito de mandado de segurança, não é aquele que se apresenta certo quanto
à sua existência e líquido quanto ao seu valor, para utilizar a fórmula
consagrada pelo Código Civil ao definir a obrigação líquida (artigo 1.533).
Adiante,
continuou o juspublicista brasileiro: "O que, a nosso ver, esclarece o
conceito de direito líquido e certo é a ideia de sua incontestabilidade, ou
seja, uma afirmação jurídica que não pode ser séria e validamente impugnada
pela autoridade pública, que pratica ato ilegal ou de abuso de direito".
Resta
evidente a fragilidade da conceituação acima relatada, que parte de elemento
puramente subjetivo. E, seria uma afirmação jurídica que não pode ser séria e validamente
impugnada pela autoridade pública? É o que juiz que vai fazer a avaliação da
seriedade como se fosse a autoridade coatora? Claro que não[20].
Recomendou
Sérgio Ferraz que se deve conceituar separadamente os adjetivos líquido e
certo, mas afirmou que líquido será o direito que se apresente com alto grau,
em tese, de plausibilidade; e certo, aquele se oferece configurado
preferencialmente de plano, documentalmente sempre, sem recurso às dilações
probatórias.
Eis
que se questiona a ideia de plausabilidade do direito subjetivo, se não está em
jogo uma medida cautelar? Ou que no direito líquido e certo, traga uma condição
da ação criada em nível constitucional. Aliás, Sérgio Ferraz afirmou que o
direito líquido certo, também implica em decisão de mérito.
O
Ministro Costa Manso, do STF, conceituou o direito certo e incontestável e, em
voto célebre, hoje repetido por todos aqueles que abordam o tema, proferido no
MS 333/1936[21],
onde foi lido voto já preparado para o RMS 324, in litteris:
"Eu,
porém, entendo que o artigo 113, nº 33, da Constituição empregou o vocábulo
direito como sinônimo de poder ou faculdade decorrente da lei ou norma (direito
subjetivo). Não aludiu à própria lei ou norma (direito objetivo). O remédio
judiciário não foi criado para a defesa da lei em tese. Quem requer o mandado,
defende o seu direito, isto é, o direito subjetivo, reconhecido ou protegido
pela lei. O direito subjetivo, o direito
da parte é constituído por uma relação entre a lei e o fato. A lei, porém, é
sempre certa e incontestável. A ninguém é lícito ignorá-la, e com o silêncio, a
obscuridade, a indecisão dela não se exime o juiz de sentenciar ou despachar
(Código Civil, artigo 5º da Introdução). Só se exige prova do direito
estrangeiro ou de outra localidade, e isso mesmo se não for notoriamente
conhecido. O fato é que o peticionário deve tornar certo e incontestável para
obter mandado de segurança[22].
O
direito será declarado e aplicado pelo juiz, que lançará mão dos processos de
interpretação estabelecidos pela ciência, para esclarecer os textos obscuros ou
harmonizar os contraditórios. Seria absurdo admitir se declare o juiz incapaz
de resolver de plano um litígio, sob o pretexto de haver preceitos legais
esparsos, complexos ou de inteligência difícil ou duvidosa. Desde, pois, que o
fato seja certo e incontestável, resolverá o juiz a questão de direito, por
mais intrincada e difícil que se apresente, para conceder ou denegar o mandado
de segurança"[23].
O
Ministro Castro Nunes, já em 1937, quando vigia a Lei 191/1936[24], é muito claro a respeito
do tema: "Direito certo e incontestável, para os efeitos do mandado de
segurança, se define por uma condição processual e pelo teor da obrigação que incumba
à autoridade. Condição processual é a possibilidade de provar de plano,
documentalmente, os pressupostos da situação jurídica a preservar o ato lesivo
e a violação ou ameaça de que se queixa o impetrante, susceptível, em regra, de
prova oficial. A segunda indagação é o mérito[25] da questão, o exame da
legalidade do procedimento da autoridade, o direito de exigir da autoridade e o
cumprimento de um dever funcional."
Apesar
de mão ser pacífica a conceituação de direito líquido e certo, tanto na
doutrina quanto na jurisprudência, uma pesquisa em decisões do STF mostra que
vai prevalecendo, ao longo dos anos, a tese de que a expressão "direito
líquido e certo" está ligada à prova pré-constituída, a fatos
documentalmente provados com a inicial: "Deixa de ser líquido e certo o
direito do impetrante, se demanda de provas para a sua verificação.
impropriedade do mandado de segurança, nesse caso" (RMS 1.548, Ministro
Mário Guimarães, DJU 19.5.1952, p. 2.276).
Lembremos
que os praxistas consideravam "questão de alta indagação" a que
envolvia fatos complexos, apuráveis somente do procedimento ordinário. As
questões de alta indagação somente podem ser promovidas em ações cujos ritos
sejam ordinários. E, se aventadas em ações especiais, devem ser trazidas à ação
própria, para que, por ela, seguidas as formalidades se mostrem indispensáveis,
se solucione a pendência. (De Plácido e Silva, Vocabulário Jurídico, 11ª.ed.,
coadjuvado por José Aguiar Dias que anotou: Houve, entretanto, sérias
divergências entre notáveis juristas sobre conceituação de "alta
indagação".
Sustentaram
uns que casos de alta indagação eram, apenas, ou que envolviam questões de
fato, dependentes de produção de provas, ao passo que outros defendiam a tese
de que podiam existir questões de direito de alta indagação, desde que fossem
difíceis e intricadas". (In: Repertório Enciclopédico do Direito
Brasileiro, v. III, Rio de Janeiro: Borsoi, p.211).
O
direito líquido e certo é uma condição especial da ação de mandado de
segurança. Em outras palavras, o impetrante, para que possa utilizar-se desta
ação expedita, prevista na própria Constituição, deve provar com a inicial,
através de documentos, o que afirma. Se não tiver documento, se não tiver prova
pré-constituída, não tem direito líquido e certo. Essa a condição legal imposta
para que o autor (impetrante) se utilize desse instrumento processual
constitucional. [26]
E, o
parágrafo único do artigo 6º da Lei 1. 533/51, por outro lado, reforça a tese
processual do direito líquido e certo como condição da ação: "No caso em
que o documento necessário à prova do alegado se ache em repartição ou
estabelecimento público, ou em poder de autoridade que recuse fornecê-lo por
certidão, o juiz ordenará preliminarmente, por ofício, a exibição desse
documento em original ou em cópia autêntica e marcará para cumprimento da ordem
o prazo de dez dias.
Se a
autoridade que tiver procedido dessa maneira for a própria coatora, a ordem
far-se-á no próprio instrumento da notificação. O escrivão extrairá cópias do
documento para juntá-las à segunda via da petição”. Também o artigo 15 LMS vem
em socorro dessa argumentação: A decisão do mandado de segurança não impedirá
que o requerente, por ação própria, pleiteei os seus direitos e os respectivos
efeitos patrimoniais.
Hely
Lopes Meirelles apesar de não ter sido muito claro no início de sua
conceituação de direito líquido e certo, acrescenta que em última análise,
direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de
comprovação posterior, não é líquido nem certo, para fins de mandado de
segurança. Evidentemente, o conceito de liquidez e certeza adotado pelo
legislador do mandado de segurança não é o mesmo do legislador civil (artigo
1.533 do CC).
É um
conceito impróprio e mal-expresso, alusivo à precisão e comprovação do direito
quando deveria aludir à precisão e comprovação dos fatos e situações que
ensejam o exercício desse direito.
Ovídio
A. Baptista da Silva[27] que defendia
convictamente a categoria das ações mandamentais, sintetiza seu pensamento
quanto à expressão direito líquido e certo. A regra, portanto, é a seguinte:
estando os fatos claramente demonstrados nos documentos com que o autor do
mandado de segurança instruiu o pedido, a maior ou menor complexidade da
quaestio iuris, é irrelevante para descaracterizar a certeza do direito.
Por
mais controvertido que ele seja, no plano da existência somente pode haver duas
alternativas: ou o direito existe ou não existe, independentemente daquilo que
o julgador possa pensar a seu respeito.
Outro
não é o entendimento de Ernane Fidélis dos Santos: "O sentido de liquidez
e certeza do direito defendido é processual e não material, mesmo porque,
embora entendendo-se que o autor tenha direito à ação, onde se requer
segurança, a sentença poderá afirmar que o direito não exista.
Direito
líquido e certo é o que pode ser reconhecido apenas pela apreciação do modelo
jurídico próprio com o fato nele adequado, sem necessidade de se socorrer de
provas, ou quando muito somente da documentação induvidosa, onde se resume e se
esgota toda a indagação probatória do fato. Se a questão depender de outras
provas, as vias ordinárias são o caminho específico.
O
professor Celso Ribeiro Bastos[28] também comunga do
entendimento de que o direito líquido e certo tem natureza[29] puramente processual: De
todo o exposto resultam diversas conclusões. Em primeiro lugar, direito líquido
e certo é conceito de ordem processual, que exige a comprovação dos
pressupostos fáticos da situação jurídica a preservar. Consequentemente, o
direito líquido e certo é conditio sine qua non do conhecimento do mandado de
segurança, não é conditio per quam para a concessão da providência
judicial.
O
Ministro Carlos Mário Velloso endossa o conceito processual do mandado de
segurança, uma vez que se reporta a lições de Celso Barbi, Lopes da Costa e
Sálvio de Figueiredo Teixeira. Quando ministro do STJ, de modo coerente,
considerou o direito líquido e certo conexionado com os fatos (provados).
É o
que se infere da ementa seguinte:
Constitucional. Processual Civil. Mandado de
segurança Direito líquido e certo. 1. Direito líquido e certo, que autoriza o
ajuizamento do mandado de segurança, diz respeito aos fatos. Incontroversos
estes, é impossível o ajuizamento do writ, porque ao juiz será possível
o ajuizamento completar a relação fato-direito positivo de que pode resultar o
direito subjetivo.
Em
síntese, dentro da melhor corrente doutrinária e jurisprudencial, o direito
líquido e certo é condição da ação de mandado de segurança e, nada tem a ver
com mérito. Quem não prova com a inicial o que diz, não tem direito líquido e
certo. Deve ser, então, julgado carecedor da ação de segurança.
Rege-se,
atualmente, pela Lei nº. 12.016/2009[30] (Lei do Mandado de
Segurança) e, subsidiariamente, pela lei geral de processo, ou seja, pelo
Código de Processo Civil de 2015. Mesmo assim, como bem adverte José da Silva Pacheco
(2002, p. 122), o adjetivo civil provém tão somente da inafastável predominância
dos dispositivos aplicáveis ao procedimento e não da exclusividade deles. Como
já assentado, no âmbito penal, não se pode olvidar as normas fundamentais que
dão base ao processo penal, sob pena de se ferirem garantias essenciais do
acusado.
Foi
justamente nessa linha que o Supremo Tribunal Federal expediu a sua Súmula n.
701[31], resguardando e aplicando
preceitos essenciais do direito processual penal ao mandamus proposto
perante juízo criminal. Assim, pode-se concluir que esta ação é civil, porém
poderá, sim, ganhar “contornos” de ação penal ou de outra natureza ante a
necessidade de observância de preceitos próprios do procedimento criminal ou de
outro procedimento.
Além
de sua natureza civil, outros dados importantes informam o remédio
constitucional analisado. Trata-se de ação de conhecimento (não é cautelar,
pois não visa resguardar a eficácia de outra ação, e não é executiva, porquanto
nela não se executa título), de natureza cognitiva e tendente à emissão de uma sentença (Moreira, 1997, p. 207).
A
questão que gera maior polêmica é saber se ela possui feição declaratória,
constitutiva, condenatória e/ou mandamental. Volvendo-se brevemente (tanto
quanto se pode permitir neste passo) às magnas lições de Pontes de Miranda,
logo vem à tona a classificação das sentenças e correlatas ações, que sempre
possuirão todas as eficácias, evidenciando-se entre si apenas uma relação de
hierarquia e predominância. Assim, uma ação
jamais é apenas declaratória ou apenas constitutiva; carrega, isto sim, todas
as eficácias, apenas de forma hierarquizada entre elas, da de maior à de menor
peso.
E,
conclui quanto à possibilidade de haver sentença declaratória, constitutiva e
condenatória em mandado de segurança: Por
isso, e por não haver dúvida de que o mandado de segurança pode conter pedido
meramente declaratório (ex.: declaração
do direito de participar de licitação pública, emanada de mandado de segurança
preventivo), constitutivo (ex.:
cancelamento de multa de trânsito) ou condenatório (ex.: obrigação de expedir
certidão negativa de débito ou de pagar
verbas vencidas entre a impetração e a decisão final), pode-se concluir, com José Carlos Barbosa Moreira, que o mandado de
segurança não constitui uma espécie autônoma de ação, inserindo-se na tradicional classificação das
ações de conhecimento, dependendo do tipo de provimento desejado pelo impetrante e sua caracterização
em uma das espécies aludidas.
Nessa
vertente, concorda-se com o entendimento de que o mandamus não pode ser
classificado, no plano abstrato, como apenas uma daquelas ações (sentenças).
Todavia, nada obsta que seja definido, de forma isolada, como uma ação
mandamental, se considerada a característica distintiva que possui, qual seja,
de que seu provimento jurisdicional é sempre acompanhado de uma ordem, expedida
imediatamente nos autos do processo, para que a autoridade coatora[32] faça ou deixe de fazer
alguma coisa.
E a
principal eficácia desta ordem, diversificada em relação aos demais provimentos
jurisdicionais, reside na possibilidade de imposição de sanções penais,
administrativas e processuais diretamente ao agente que vier a descumpri-la
(Guerra, 2002, p. 645 et seq.).
Até o
advento da Lei nº. 12.016, de 7 de agosto de 2009, a propósito, a legislação
essencial de condução do writ era aquela encabeçada pela Lei nº. 1.533,
de 31 de dezembro de 1951, coadjuvada diretamente pela Lei nº. 4.348, de 26 de
junho de 1964, ambas revogadas expressamente por aquela, além de outras leis
periféricas.
Uma
vez que a lei de 1951 nada mencionava acerca do writ coletivo – nem se esperaria
que o fizesse, em face da época de sua promulgação, fazia-se necessário um
certo exercício exegético a fim de concluir-se pela aplicação de suas normas,
tanto quanto compatível ao modus das ações
coletivas, também ao mandado de segurança coletivo.
Atualmente,
a legislação fundamental de regência dos mandados de segurança individual e coletivo
é representada, de fato, pela tardia – no que tange à ação coletiva – Lei nº. 12.016/2009.
Há, porém, de se ressalvar que nem todas as suas disposições têm aplicação à
ação mandamental coletiva, anotação que se fazia, igualmente, em relação à
aplicação da Lei nº. 1.533/195136.
Na
prática, pouco mudou. Inclusive, muitos aspectos da legislação anteriormente
revogada – Leis nº. 1.533/1951, 4.348/1964, 5.021/1966 especialmente –, bem
como da jurisprudência consolidada foram incorporados no diploma de 2009. À
exceção de algumas (não tão expressivas) alterações nas normas anteriormente
vigentes, acrescentaram-se apenas dois novos artigos (21 e 22), visivelmente destacados
do todo, às antigas disposições à guisa de regulamentação dos aspectos do
mandamus de viés coletivo.
Essa regulamentação
do aspecto coletivo da ação de segurança, é lacunosa e falha, o que,
certamente, demandará esforço exegético por parte dos juristas a fim de
corrigirem-se eventuais distorções perante normas da Constituição Federal
brasileira.
É
pertinente anotar, sem embargo, que a aplicação da ordinariedade dos preceitos
da novel legislação do mandado de segurança ao writ coletivo, assim como
ocorria no caso do emprego, por empréstimo (ou interpretação
histórico-contextual), das disposições da Lei nº. 1.533/1951, deve ser operada com
parcimônia. [33]
Existem
dispositivos que são aplicáveis à tutela de direitos individuais, mas não à de direitos
transindividuais, em razão da sua essencialidade diversa.
Nesses
casos, a utilização do preceito normativo deverá simplesmente ser rejeitada ou
suplementada, analogicamente, por normas constantes do ordenamento atinentes à
tutela coletiva de direitos. A propósito, a regulação normativa das questões de
direito processual coletivo no MSC é analisada na segunda parte deste capítulo,
que trata de suas características especiais.
É
cabível pedido de tutela de urgência (cautelar ou antecipatória65) em mandado
de segurança, nos termos do art. 7º, inciso III, da Lei do Mandado de
Segurança, cujos requisitos ali previstos são, ao que parece, os mesmos fumus
boni iuris e periculum in mora do art. 237 do CPC.
Contudo,
consoante restrições impostas nas leis extravagantes, não será requerível esta
tutela em situações específicas, conforme as limitações previstas na legislação
anterior e agasalhadas pela Lei nº. 12.016/2009 no § 2º de seu art. 7º.
Conforme
preceitua o parágrafo, “não será concedida medida liminar[34] que tenha por objeto a compensação
de créditos tributários, a entrega de mercadorias e bens provenientes do
exterior, a reclassificação ou equiparação de servidores públicos” e, ainda,
para conceder o “aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer
natureza”. A maioria da doutrina inquina de inconstitucionais tais dispositivos[35].
Há,
nesse passo, uma peculiaridade relativa exclusivamente ao mandado de segurança coletivo,
imposta pelo art. 22, § 2º, da Lei nº. 12.016/2009, que incorporou o art. 2º da
Lei nº. 8.437/1993, qual seja, a necessidade de intimação do representante
judicial da pessoa jurídica ré antes da decisão, que terá prazo de 72h (setenta
e duas horas) para se manifestar sobre a postulação in limine.
Como
bem salienta Nelson Nery Junior (2006, p. 1310), tal disposição deve ter
interpretação conforme a Constituição, uma vez que a necessidade de formação
prévia do contraditório nunca poderá servir de obstáculo à prolação de um provimento
jurisdicional urgente e absolutamente necessário à garantia do acesso à justiça.
Não
bastassem os pressupostos e condições habituais exigíveis às ações judiciais em
geral e ao mandado de segurança, deve-se registrar que a impetração do writ
coletivo sempre estará na dependência de existir interesse jurídico (direto) do
substituto processual na produção do provimento jurisdicional almejado.
Dependerá de se fazer presente o que a doutrina chama de pertinência temática
entre o objeto da ação e as funções institucionais do substituto processual.
Assim,
não basta que a lei preveja a hipótese de substituição[36]; é necessário que a
tutela jurisdicional requerida se afeiçoe com os vetores definidos em seus
estatutos ou instrumentos de regência[37].
Veja-se
a explanação do Professor Teori Albino Zavascki (2006, p. 213-214) sobre o
assunto:
“Porque para ajuizar qualquer demanda não
basta que o autor detenha legitimidade. É indispensável que tenha também
interesse, diz o art. 3º do CPC. Isso se aplica igualmente ao substituto
processual, que há de ostentar interesse próprio, distinto e cumulado com o do
substituído. Ora, esse interesse próprio, no caso de mandado de segurança
coletivo, se manifesta exatamente pela relação de pertinência e compatibilidade
entre a razão de ser (correspondendo a finalidade institucional) da entidade
impetrante e o conteúdo do direito ameaçado ou violado, objeto da demanda”.
Não
seria concebível que o partido político ou qualquer dos demais legitimados[38] fossem a juízo para
bater-se em defesa de direitos que nem diretamente nem indiretamente lhes dissessem
respeito algum. Sem elo de referência entre o direito afirmado e a razão de ser
de quem o afirma, faltará à ação uma das suas condições essenciais, pois o
sistema jurídico não comporta hipótese de demandas de mero diletantismo, e isso se aplica também ao
substituto processual.
Exatamente
em razão do interesse jurídico antes referido (= relação de pertinência e de compatibilidade
entre o direito material afirmado em juízo, titularizado na pessoa dos
associados ou filiados, e os fins institucionais do impetrante), o ajuizamento
da ação dispensará qualquer espécie de autorização individual ou assembleia.
Diferentemente
do que ocorre em relação às ações coletivas, promovidas com base na legitimação
outorgada pelo art. 5º, inciso XXI, da CF, “a impetração de mandado de
segurança coletivo por entidade de classe em favor de associados independe de
autorização destes”. É o que dispõe a Súmula n. 629 do STF, dirimindo, no plano
jurisprudencial, qualquer dúvida a respeito[39].
No que
toca aos partidos políticos, a tutela jurisdicional pretendida deverá estar
compreendida, ainda que de forma indireta, em seu programa de governo. Carecerá,
então, que tal instrumento e suas respectivas atualizações sejam juntados à
inicial para que possa o magistrado averiguar o preenchimento de tal condição
da ação.
Dessa
forma, por exemplo, um partido cuja finalidade institucional diga com a
proteção da fauna e da flora brasileiras, nos termos de seu programa, não terá
interesse jurídico na prolação de provimento jurisdicional em defesa de direito
de majoração de aposentadorias. Deve-se reconhecer, entretanto, que o interesse
processual do partido político estará evidente em demandas que versem sobre
direitos políticos ou prerrogativas democráticas, matérias que não necessitam
constar do programa partidário, uma vez que se encontram no espírito, na causa
final destes entes.
Na
mesma vertente, no que se refere às organizações sindicais, às entidades de
classe e às associações, a tutela requerida deverá, necessariamente, ser
reconduzível às suas finalidades institucionais para que se verifique o
cumprimento do requisito da pertinência temática[40].
O STF,
inclusive, já asseverou essa necessidade. Assim, da mesma forma que se impõe
aos partidos políticos a apresentação de seu programa de governo com a inicial,
o mesmo vale para as entidades citadas com relação a seus estatutos ou instrumentos
constitutivos, sob pena de extinção do mandamus coletivo (arts. 283 e
284, CPC).
Por
outra vertente, se for reconhecida a legitimidade ad causam do Ministério
Público[41] ao ajuizamento da demanda
em comento, resta evidente que deverá estar permeada, nos termos do art. 127, caput,
da Constituição, por interesse público primário, ou seja, interesse social.
O
objeto da ação mandamental coletiva consiste no resguardo dos direitos
transindividuais ou, como afirma José Antonio Remédio (2002, p. 470), do
“direito líquido e certo de conotação coletiva”. No entanto, pouco ou quase
nada se disse sobre o que significam e, mais importante que isso, quais são os
direitos que integram essa categoria.
No
âmbito de uma ciência jurídica ainda dominada pela tutela de direitos
subjetivos individuais, faz-se necessário tratar a matéria com mais vagar, em
capítulo próprio. De posse da informação sobre quais são esses direitos que
inspiram as ações coletivas em geral, poder-se-á responder às indagações
relativas a quais deles o mandamus
coletivo se destina a servir de instrumento de proteção.
No
entanto, nem assim se poderá fechar questão acerca do objeto do mandado de
segurança coletivo, porque ele sempre estará limitado, como dito há pouco, à
extensão da legitimidade processual conferida pelo ordenamento ao substituto
processual[42].
O
objeto, assim, será diferente em face de cada legitimado extraordinário.
Exemplificativamente, os partidos políticos podem deter legitimidade[43] para pleitear a tutela jurisdicional de
determinada espécie de direito transindividual, porém o mesmo pode não ocorrer
com as entidades de classe ou com as organizações sindicais. No caso destas,
assim, o mandamus não teria como objeto a tutela de tal direito[44].
Assim,
o que se pode perceber é que objeto e legitimidade processual no MSC,
concretamente, são institutos que se entrelaçam e dependem um do outro para alcançar uma definição.
Dessarte, desvendados quais são os direitos transindividuais, o objeto do writ
coletivo poderá ser definido a partir de uma análise caso a caso, substituto a
substituto, razão pela qual ela fica
postergada ao capítulo seguinte.
No que
tange aos limites subjetivos da coisa julgada, ela também se opera de forma diferente,
conforme cada espécie de direito tutelado. Não se deve confundir, antes de
tudo, extensão subjetiva dos efeitos da sentença com coisa julgada e estas duas
com os citados limites subjetivos da coisa julgada.
O primeiro
diz com o alcance da decisão, que não se restringe às partes, conforme a teoria
de Liebman, mas atinge a todos aqueles “cuja posição jurídica tenha qualquer
conexão com o objeto do processo” (Cunha; Silva, 1990, p. 195); a segunda se
reporta à imutabilidade, à “inquestionabilidade” judicial destes efeitos; o
terceiro, por fim, se refere a quem esta última atinge, quais são os atores que
não podem questionar o conteúdo da
decisão.
Conforme
vimos, “a titularidade coletiva, a indivisibilidade do objeto e a postulação
coletiva são as características fundamentais dos direitos transindividuais”,
integrando os direitos coletivos e difusos esse conceito.
Traçado
o que é de peculiar a cada um destes, podem-se delinear, agora, as suas
diferenças:
• os direitos coletivos nascem da
aglutinação de interesses comuns; os direitos difusos, da mera identificação
entre interesses dispersos;
• os direitos coletivos são de fruição
exclusiva, categoria que não é aplicável a direitos difusos ante a inexistência
de coesão do grupo titular do direito;
• é da essência dos direitos coletivos a
identificabilidade jurídica do grupo e de seus componentes, possibilidade
inexistente em matéria de direitos difusos;
• nem todos os direitos coletivos são
indisponíveis, mas os direitos difusos são absolutamente indisponíveis. O que é
possível observar, por fim, é que os direitos coletivos, diante de uma maior
organização que homenageia o princípio da segurança jurídica, irradiam
prerrogativas (disponibilidade em certos casos e exclusividade na fruição) que
os direitos difusos não possuem. “Existe, assim, uma ‘escala crescente de
coletivização’, em cuja base estão os interesses individuais”, passando pelos
direitos coletivos e, por fim, pelos direitos difusos
Uma
leitura da nova legislação regulamentar de regência dos mandados de segurança individual
e coletivo causa perplexidade quando se percebe a ausência de previsão de
cabimento[45]
da ação de segurança coletiva para a tutela e proteção de direitos difusos:
Art.
21. [...] Parágrafo único. Os direitos protegidos pelo mandado de segurança
coletivo podem ser:
I - Coletivos,
assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza
indivisível, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si
ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica;
II - Individuais
homogêneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem
comum e da atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos
associados ou membros do impetrante.
No
entanto, uma interpretação constitucional do instituto do mandado de segurança coletivo
jamais poderá levar à compreensão de que esta ação não se presta à defesa de
direitos difusos, uma vez que o próprio
ordenamento – especialmente em sua feição constitucional – conferiu parcela de
legitimidade extraordinária[46] a certo substituto
processual que compreenda a atribuição de defesa desta espécie de direito transindividual (vide seção
seguinte).
A
melhor exegese do dispositivo confere característica enumerativa,
exemplificativa ou, ao menos, não exaustiva ao rol do art. 21, parágrafo único,
da Lei nº. 12.016/2009, já que não seria lícito ao legislador ordinário tolher
ou limitar a eficácia jurídica de uma garantia fundamental, como o mandado de
segurança coletivo, inscrito formalmente no catálogo de direitos fundamentais
do art. 5º da Constituição Federal.
Ora,
haveria alguma razão (de ordem constitucional) para restringir o que
constituinte optou expressamente por não restringir? Não nos parece. Deve-se
recordar, inclusive, como bem anotado por Ada Pellegrini Grinover (1991, p.
76), que os instrumentos jurídico-processuais previstos na Constituição devem
ter interpretação que lhes garanta a maior eficácia possível (conforme
interpretação do art. 5º, § 1º, CF). Interpretando-se a lei, portanto, a partir
da Constituição, verifica-se que o writ coletivo tem cabimento para
salvaguardar, também, direitos difusos.
Para
Ovídio Araújo Batista da Silva (2000, p. 415), todavia, a necessidade de
produção de prova para além da de ordem documental seria inerente a demandas
que versassem sobre direitos difusos, inviabilizando a ação sumária.
Arrematando
esse entendimento, como mencionam Gregório Assagra de Almeida e Antonio Herman
Benjamin, não permitir a impetração do mandamus de viés coletivo para a
tutela de todos os direitos transindividuais importaria em ofensa ao princípio
da máxima amplitude da tutela jurisdicional coletiva comum que se infere do
art. 83 da Lei nª. 8.078/1990.
Segundo
o doutrinador, com acerto, esse artigo do CDC seria aplicável ao mandado de
segurança coletivo na medida em que o art. 21 da Lei nº. 7.347/1985 dispõe que
“se aplicam à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e
individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III da lei que
instituiu o Código de Defesa do Consumidor” (Almeida; Benjamin, 2010, p.
53-54). [47]
Assim,
consentâneos com a ordem constitucional, os dispositivos anteriormente
indicados têm o condão de alcançar suporte jurídico à impetração do instrumento
processual em questão para a proteção judicial de direitos difusos.
Dessa
forma, bem analisado o problema, e pela lente da Constituição, não há de se
conferir contorno taxativo ao rol do art. 21, parágrafo único, da Lei nº.
12.016/2009.
Enfim,
as sociedades contemporâneas, então, passaram a encarar o Poder Judiciário como
mais um agente catalisador das grandes tensões políticas e democráticas.
A jurisdição constitucional[48] tornava-se ator social de garantias de processos democráticos, com forte atuação dos Tribunais Constitucionais e das Cortes Supremas em diversas partes do mundo.
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Notas:
[1]
O mandado de segurança não nasceu no ordenamento jurídico brasileiro em
abiogênese. Decorre, em especial, da imperiosa necessidade de se encontrar uma
garantia constitucional, apta a combater agressão (ou ameaça de agressão) a
direito individual fundamental violado pelo Estado-administrador, ou seja, um
remédio processual não prontamente atendível pelo consagrado habeas corpus.
Um estudo acurado da
doutrina sobre essa inovadora e elogiada ação, consagrada na segunda
Constituição republicana, de 1934, revela-nos que diferentes foram as
influências para sua criação no Brasil. Importa agora realizarmos um ligeiro
retrospecto histórico de soluções obtidas em algumas ordens jurídicas no mundo
ocidental e Américas que teriam refletido no Legislador Constituinte de 1934,
pois certamente a criação de um instituto jurídico não advém de esforços, ainda
que exaustíveis, de um único homem. Afinal, a doutrina atribui, como
antepassados próximos do nosso mandado de segurança, isolada ou conjuntamente –
e que, segundo nós, podem ser elencados nessa ordem cronológica: a) os
interditos romanos (concebidos posteriormente mais como interditos
possessórios); b) o mandamus inglês e os writ of mandamus e writ
of injunction anglo-americanos; c) as seguranças reais portuguesas; e d) o juicio
de amparo mexicano.
[2]
O controle de constitucionalidade é inspirado no direito norte-americano e no
direito europeu, a partir de dois casos importantes, senão vejamos: Marbury x
Madison, 1803, EUA, abriu espaço para o controle difuso (ou aberto). Qualquer
juiz ou tribunal, no julgamento dos casos concretos submetidos a sua análise,
podem deixar de aplicar leis que entendam ser inconstitucionais. No Brasil, o
controle difuso surgiu em 1891.
Constituição Austríaca,
1920, controle concentrado (reservado ou fechado). Kelsen foi um de seus
idealizadores. Ideia de que somente um único tribunal tem atribuição para
declarar a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade das leis. Esse papel
deveria estar nas mãos da corte constitucional do país. Apareceu no Brasil na
Constituição de 1934.
No Brasil, temos um sistema
de controle misto, pois temos tanto o controle difuso como o controle
concentrado. A Constituição Federal de 1988 avançou, sem precedentes, no
controle concentrado de constitucionalidade. A Ação Direta de
Inconstitucionalidade por Omissão, a Ação Direta de Constitucionalidade e a
Ação Declaratória de Preceitos Fundamentais foram trazidas por tal
Constituição.
[3]
Foi o marco do movimento constitucionalista que consagrou direitos sociais, de
segunda geração/dimensão (relativos às relações de produção e de trabalho, à
educação, à cultura, à previdência) e reorganizou o Estado em função da
Sociedade e não apenas do indivíduo. A Constituição de Weimar foi a primeira a
atribuir sentido jurídico ao tema econômico. O Estado ditaria as regras e os
princípios para que o fenômeno econômico no mercado encontrasse limites e
garantias para atender a sociedade e assegurar a justiça social.
[4]
Foi o marco do movimento constitucionalista que consagrou direitos sociais, de
segunda geração/dimensão (relativos às relações de produção e de trabalho, à
educação, à cultura, à previdência) e reorganizou o Estado em função da
Sociedade e não apenas do indivíduo. A Constituição de Weimar foi a primeira a
atribuir sentido jurídico ao tema econômico. O Estado ditaria as regras e os
princípios para que o fenômeno econômico no mercado encontrasse limites e
garantias para atender a sociedade e assegurar a justiça social.
[5]
Segunda classe processual listada na Constituição Federal entre as competências
do Superior Tribunal de Justiça (STJ), o mandado de segurança é uma ação para a
tutela de direito líquido e certo.
No caso do STJ, os mandados
de segurança de competência originária – quando o processo é ajuizado
diretamente no tribunal – são aqueles contra ato de ministro de Estado, dos
comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ou contra ato de ministro
do próprio tribunal.
Atualmente, a Lei
12.016/2009 disciplina o mandado de segurança individual ou coletivo, estabelecendo
hipóteses de cabimento, competência e rito de processamento.
Além dos mandados de
segurança de competência originária, o STJ julga recursos contra decisões
denegatórias de mandado de segurança em segunda instância e ainda discute
questões como legitimidade e cabimento dessa ação constitucional que lhe chegam
por outros meios processuais.
[6]
Constava da Constituição de 1934: “Art. 113. A Constituição assegura a
brasileiros e a estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos
concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à
propriedade, nos termos seguintes: [...] 33) Dar-se-á mandado de segurança para
defesa do direito, certo e incontestável, ameaçado ou violado por ato
manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer autoridade. O processo será o mesmo do habeas corpus,
devendo ser sempre ouvida a pessoa de direito público interessada. O mandado
não prejudica as ações petitórias competentes”. 2 “[...] qual o objeto do
mandado de segurança coletivo? Parece evidente, pela própria gênese do
instituto, inquestionavelmente derivado do mandado de segurança individual, que
a finalidade do novo remédio heroico é a proteção de direito líquido e certo
coletivo (lato sensu), pois, segundo Celso Ribeiro Bastos, ‘o ponto fulcral da
novidade introduzida consiste, sem dúvida, na possibilidade de defesa coletiva
dos direitos’ (Bastos; Martins, 1988, p.
352). É mister seja esclarecido que o vocábulo coletivo é aqui aplicado em
amplo espectro. Nele estão compreendidos os direitos (ou interesses) difusos,
coletivos (stricto sensu) e individuais homogêneos, [...] pois o que é ‘líquido
e certo’ para o indivíduo pode também sê-lo para a coletividade” (Carvalho,
1993, p. 84-85). O objeto do MSC é analisado ao longo desta obra, mais especialmente
no segundo capítulo.
[7] “Mandado de segurança coletivo – Liberação de recursos orçamentários (art. 168, CF) – Impetração por entidade de classe (Associação de Magistrados) – Inadmissibilidade – Prerrogativa de poder – Garantia instrumental da autonomia financeira do Poder Judiciário – Writ coletivo – Defesa de direitos e não de simples interesses – Ilegitimidade ativa ad causam da Associação de Magistrados – Extinção do processo sem julgamento do mérito. [...] – O mandado de segurança coletivo – que constitui, ao lado do writ individual, mera espécie da ação mandamental instituída pela Constituição de 1934 – destina-se, em sua precípua função jurídico-processual, a viabilizar a sua tutela jurisdicional de direito líquido e certo não amparável pelos remédios constitucionais do habeas corpus e do habeas data [...]” (STF, MS n. 21.291 AgR-QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. em 12.4.1991, DJ de 27 out. 1995, p. 36331, Ement. Vol. 01805-02, p. 00201). “Mandado de segurança coletivo – Decreto n. 646/1992 do presidente da República – Investidura nas funções de despachante aduaneiro e de ajudante de despachante aduaneiro – Impetração contra ato em tese – Inadmissibilidade – Incidência da Súmula n. 266 do STF – Mandado de segurança não conhecido. Os princípios básicos que regem o mandado de segurança individual informam e condicionam, no plano jurídico-processual, a utilização do writ mandamental coletivo [...]” (STF, RE n. 171.203, Rel. Min. Celso de Mello, Primeira Turma, j. em 7.2.1995, DJ de 18 ago. 1995, p. 24945, Ement. Vol. 01796-13, p. 02651).
[8]
A reação stalinista foi o ator principal para tentar apagar da história, via
repressão, perseguição e sangue, todos os esforços dos revolucionários em
libertar a mulher. Os intensos debates que ocorreram pós revolução e as leis
revolucionárias mais avançadas, foram retrocedendo conforme a burocracia
stalinista foi ganhando força, o aborto que havia sido legalizado em 1920 foi
novamente criminalizado em 1936. No atual processo de luta pela legalização do
aborto na Argentina a UJC (Juventude do PCB) - corrente que apesar de dizer que
não, carrega um viés stalinista - soltou um cartaz reivindicando a legalização
do aborto na Rússia revolucionária, uma verdadeira hipocrisia histórica,
daqueles que são hoje um dos fios de continuidade da tradição stalinista e, por
conseguinte de todos os ataques às conquistas da Revolução Russa.
[9]Controle
Repressivo Político - para entender, peguemos como exemplo o art. 68 da CRFB/88
(c/c art. 49, V), que prevê que o Congresso Nacional pode autorizar o
Presidente da República a editar lei delegada. Se o Presidente da República,
por sua vez, ao editar essa Lei Delegada, exceder os limites dessa delegação, o
Congresso Nacional pode criar decreto legislativo para sustar, com efeitos ex
nunc, a produção de efeitos daquela lei delegada (em parte ou completamente). É
um controle repressivo porque recai sobre a lei em si (lei delegada), e não
sobre projeto de lei, e político porque quem o realiza é o Congresso Nacional,
órgão político por excelência.
[10]
Em caso de mandado de segurança repressivo — quando a violação ao direito
líquido e certo já aconteceu — é preciso respeitar o prazo decadencial de 120
dias a partir da data em que o interessado tiver conhecimento oficial do ato a ser
impugnado (como a sua publicação na imprensa oficial). Ou seja, após esse prazo
não é possível seguir com a impetração do mandado de segurança. É válido
ressaltar que o referido prazo, de acordo com a Súmula 430 do STF, não pode ser
suspenso, interrompido e nem sequer pode ser objeto de pedido de reconsideração
administrativa. Assim, quando o advogado for procurado para impetrar um mandado
de segurança ele deve observar, inicialmente, se o prazo decadencial, que, em
geral, é contado desde a ciência do ato ilegal, já decorreu, uma vez que após
esse tempo perde-se o direito ao mandado de segurança.
[11]
O juicio de amparo mexicano é um instrumento híbrido, inspirado no habeas
corpus e na judicial review (revisão judicial da constitucionalidade das
leis) norte-americana, bem assim na legislação hispânica de tradição
continental europeia (direito castelhano aplicável nas colônias espanholas da
América e nos processos forais aragoneses). Sob influência americana, por obra
do francês Alexis de Tocqueville, no livro La democracia em la América del
Norte, traduzida para o castelhano em 1836, foi o recurso de amparo
previsto inicialmente na Constituição do Estado de Yucatán (maio de 1841), na Acta
de Reformas (em 1847, dirigidas à Constituição Federal de 1824) e na
Constituição Federal de 5 de fevereiro de 1857, quando se consagrou de maneira
definitiva, tendo sido repetido na Constituição de 1917, ainda hoje vigente. É
projetado especificamente para os direitos individuais estabelecidos na
Constituição e volta-se contra as ações de todas as autoridades,
independentemente da categoria, ao violarem tais direitos.
[12]
Jurisprudência em Teses, STJ. Ed. 142: 1) O mandado de segurança não é a via
adequada para o exame da suficiência do conjunto fático-probatório constante do
Processo Administrativo Disciplinar – PAD. 2) Na via do mandado de segurança, é
possível valorar a congruência entre a conduta apurada e a capitulação da pena
de demissão aplicada no processo administrativo disciplinar.
[13]
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF titubeou em interpretar pela
validade desse amplo alcance da garantia constitucional, quer quanto ao habeas
corpus, quer sobre os interditos possessórios.
Ruy Barbosa, sem sombra de
dúvidas, como aludido, foi mesmo o desbravador da ampliação do habeas corpus.
Aliás, primeiramente, no final do séc. XIX, atuou como advogado em polêmico
caso a envolver a prisão de alguns políticos, tendo ardorosamente defendido
suas liberdades, face ao ato tido como abusivo praticado pelo Poder Público.
Nessa primeira investida saiu derrotado, mas o voto vencido do Ministro do STF,
o paulista Pisa e Almeida, seria, poucos anos depois a tese vencedora para um
caso idêntico. É partir daí que Ruy Barbosa, como advogado, passa a defender o
uso da ação do habeas corpus para alcançar outros direitos e não só o da
liberdade de locomoção.
[14] Como José Carlos Barbosa Moreira (1991, p.
196) arremata o tema: Por outro lado, ao prever essa figura do mandado de
segurança coletivo, ao lado da figura do mandado de segurança individual, não
quis a Constituição, de modo nenhum, fazer tábua rasa daquilo que existia e existe
em matéria de mandado de segurança. O mandado de segurança coletivo, desculpem
o acacianismo, é uma espécie do gênero mandado de segurança, logo terá em comum
com a outra espécie tudo aquilo que não esteja previsto em termos diversos.
Aquelas noções básicas, fundamentais, clássicas, a respeito de mandado de
segurança prevalecem para o mandado de segurança coletivo. Continua a ser
verdade que o mandado de segurança exige direito líquido e certo, no sentido de
que os fatos só podem ser provados mediante
documento pré-constituído; continua a ser verdade que o procedimento não
pode comportar diligências instrutórias;
continua a ser verdade que se deve estar diante de um ato de autoridade, que
seja acoimado de ilegal ou de conter
abuso de poder etc. etc. Quer dizer, prevalece tudo que se diz do mandado de segurança
individual e que não conflite com o texto a propósito do mandado de segurança
coletivo.
[15]
O Código de Processo Civil de 1973 promulgado em contexto em que ainda eram
incipientes os primeiros estudos sobre tutela coletiva de direitos, não
desbordou do paradigma processual clássico vigente desde a outorga das
Ordenações Portuguesas e, proporcionou meios para a realização de direitos
subjetivos e posições jurídicas individuais. Tal processo de feição liberal,
visa à satisfação do interesse próprio de certo indivíduo ou entidade, e desta
concepção partiram todas as suas normas procedimentais. Porém, mesmo antes
deste, havia relações sociais que evoluíam e se modificavam rapidamente, de
forma que certos interesses já não mais a se cingiam a esta ou aquela pessoa
determinada, mas sim, a uma coletividade ou mesmo a toda sociedade. É o caso de
interesses como a de preservação do meio ambiente ou de meio ambiente
ecologicamente equilibrado, à moralidade administrativa ou aos adequados
serviços públicos de saúde. E, sem os instrumentos jurídicos que pudessem dar
satisfatório resultado às pretensões coletivas, os tribunais pátrios
abarrotaram-se de demandas, tendo que dirimir conflitos de interesses idênticos
inúmeras vezes, com prejuízo severo à atividade judicante. Tal cenário dantesco começou a ser mudado no
país, quando do surgimento dos chamados direitos de terceira geração, com o
advento de algumas leis especiais na década de 1980, e principalmente, com a
promulgação da Constituição Federal de 1988. E, foi com esta que se incorporou
definitivamente à estrutura fundamental do ordenamento pátrio a noção de que os
direitos não dizem respeito apenas à individualidade de cada pessoa humana ou
fictícia, reconhecendo-se a necessidade de que também fosse objeto de tutela o
fenômeno do direito coletivo in lato sensu. Entre algumas inovações que nesta
se verificaram, foi a introdução de uma faceta coletiva de ação constitucional
até então essencial ao sistema jurídico pátrio: o mandado de segurança. Por meio desse instrumento de petição
judicial, há praticamente um século já se podia coibir com celeridade e de forma
eficiente, em muitos casos, o mau uso de prerrogativas públicas em detrimento
de direitos do cidadão. Com a introdução
do mandado de segurança coletivo no rol de garantias constitucionais, então,
passouse a reconhecer a existência de uma ação, também voltada contra o abuso
de poderes estatais, para a proteção de direitos transindividuais.
[16]
Para que seja possível ingressar com o mandado de segurança, além do direito
líquido e certo e os demais requisitos que apresentamos, existem algumas
hipóteses de não cabimento desse instrumento jurídico, são elas: 1em caso de
decisão judicial transitada em julgado;
2ato que admite recurso
administrativo com efeito suspensivo;
3decisão judicial que
admite recurso com efeito suspensivo;
4de decisão passível de
correição (súmula 267 STF)
5direito que se exige
dilação probatória, tais como novos documentos, perícia, testemunhas, etc.;
6direito a condenação
pecuniária, tais como indenizações ou reparações civis.
Quando há possibilidade de
recurso com efeito suspensivo, não é cabível o uso de mandado de segurança
porque o direito é protegido pela própria suspensão. Contudo, há a Súmula nº
429/STF que dispõe que recurso administrativo com efeito suspensivo não impede
o uso do mandado de segurança contra omissão de autoridade.
Dessa maneira, nos casos
que há omissão ilegal ou abusiva da administração, mesmo quando há um recurso
administrativo com efeito suspensivo, o mandado de segurança é cabível.
[17]
A Constituição de 1946, promulgada no dia 18 de setembro, foi a quinta constituição
brasileira, quarta do período republicano, e foi o marco da primeira
experiência democrática do Brasil. Conhecida como República Populista, foi
considerada pelos historiadores um documento que soube expressar os valores do
liberalismo da política brasileira, implantando um regime mais igualitário.
Essa constituição garantiu princípios democráticos e restabeleceu valores
importantes para a democracia, como a liberdade de expressão, a ampliação do
voto feminino e as eleições diretas para os principais cargos do Poder
Executivo e do Poder Legislativo. A Constituição de 1946 foi criada no governo
de Gaspar Dutra e foi bastante influenciada pela Constituição americana. Com
base no liberalismo conservador, as leis beneficiavam os interesses da classe
dominante. Porém, reforçou o federalismo e criou princípios econômicos e
sociais. Os principais pontos dessa Constituição eram a igualdade de todos
perante a lei; a liberdade de pensamento; separar os três poderes; prisão em
flagrante.
[18] Assim é que, sendo indiscutível a importância da satisfação e do resguardo desses direitos à sociedade atual, primeiramente, examinam-se, sem pretensão exaustiva, a natureza e as características do mandado de segurança coletivo e define-se o seu papel nesse contexto. Na Carta de 1988, de outro lado, alçou-se o Ministério Público à condição de mais importante curador desses novos direitos, principalmente porque muitos deles se encontram fortemente permeados por interesses sociais, como os direitos, já citados, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à moralidade administrativa. Do constituinte, recebeu a expressa incumbência de defender os chamados interesses difusos e coletivos (art. 129, III, CF). Surge, ao lado de outros instrumentos, com a finalidade de desonerar o Judiciário do julgamento de reiteradas questões idênticas em ações individuais, enaltecendo os princípios da economia e da celeridade processuais; de tornar viável a defesa de interesses economicamente pouco significativos quando tomados isoladamente (Sundfeld, 1988, p. 165) e, em especial, de dar azo à tutela de direitos essencialmente transindividuais. Desde então, foi quase esquecido pelo legislador ordinário e, ao que parece, ao menos até o advento da Lei nº. 12.016, de 7 de agosto de 2009, pouco tocado pelos acadêmicos, muito provavelmente em razão da falta de legislação regulamentar específica que esmiuçasse suas vias de utilização. Entretanto, mesmo à míngua de um apoio doutrinário mais confortável, os lidadores do Direito não se furtaram a lançar mão da ação nos foros judiciários, conquistando algumas respostas da jurisprudência, embora alimentando ainda mais os questionamentos em âmbito doutrinário.
[19]
Alfredo Buzaid (1914-1991) foi jurista, advogado, magistrado e professor
brasileiro. Durante a ditadura militar foi também Ministro da Justiça no
governo Emílio Garrastazu Médici, e Ministro do Supremo Tribunal Federal
indicado pelo Presidente João Figueiredo. Em 1968, participou da reunião em que
foi elaborado o AI-5. O ministério de Buzaid na Justiça ficou famoso,
especialmente, pela publicação do Decreto-Lei nº 1.077 de 1970, que instituía
censura prévia aos veículos de mídia e apresentações, para coibir material
pornográfico ou enquadrado como "contrário à moral e aos bons
costumes". Como jurista, Buzaid formulou em 1971 o conceito de
"federalismo de integração", tentativa de criar um "federalismo
brasileiro". Esse conceito legitimou a ampliação dos poderes da União na
Constituição Federal de 1967. Foi um dos principais elaboradores do Código de
Processo Civil de 1973, que ficou conhecido como "Código Buzaid" e
esteve vigente até março de 2016, quando encerrou a vacância do Código de Processo Civil de 2015.
[20]
Erro na indicação da autoridade coatora
Uma situação comum no STJ é
o mandado de segurança impetrado equivocadamente contra autoridade sujeita à
sua jurisdição – muitas vezes, incluindo de forma indevida ministros de Estado
no polo passivo.
No ano passado, ao decidir
o Mandado de Segurança 26.092, o ministro Gurgel de Faria, relator, afirmou que
não iria analisar o mérito do pedido da União Nacional dos Estudantes (UNE) e
da União Brasileira dos Estudantes Secundaristas (Ubes) para adiar a realização
do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) de 2020, pois a impetração era contra
o ministro da Educação. Gurgel de Faria destacou que as impetrantes apenas
citaram editais lançados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (Inep), autarquia vinculada ao Ministério da
Educação responsável pela realização do exame. A UNE e a Ubes afirmaram que o
Inep é subordinado ao Ministério da Educação – o que justificaria, segundo
elas, o ajuizamento do mandado de segurança contra o ministro. O relator
ressaltou que, de acordo com o artigo 105, I, "b", da Constituição, o
STJ tem competência para julgar mandados de segurança contra atos de ministros
de Estado, mas não foi apresentado pelos impetrantes nenhum ato do ministro da
Educação, havendo apenas atos do Inep. "Inexistindo ato concreto praticado
pelo ministro de Estado da Educação, evidencia-se a sua ilegitimidade e, em
consequência, a incompetência do STJ para processar e julgar o presente
feito", concluiu.
[21]
Em 1936 a Lei nº 191, de 16 de janeiro, viria, primeiramente, regulamentar o
mandado de segurança constitucional, estabelecendo um rito próprio, distinto do
referido na Constituição de 1934, a qual tinha a redação seguinte:
Art. 113, § 33º. Dar-se-á
mandado de segurança para a defesa de direito certo e incontestável, ameaçado
ou violado por ato manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer
autoridade. O processo será o mesmo do habeas corpus, devendo ser sempre ouvida
a pessoa de direito público interessada. O mandado de segurança não prejudica
as ações petitórias competentes.
[22]
O mandado de segurança pede que a proteção da Americanas contra seus credores
por 30 dias seja suspensa até o julgamento do mérito. O BTG também ingressou
com procedimento arbitral na Câmara de Comércio Brasil Canadá. Disse que houve
quebra de contrato de crédito. O BTG disse que os “3 homens mais ricos do
Brasil” ungidos como “uma espécie de semideuses do capitalismo mundial ‘do bem’
são pegos com a mão no caixa daquela que, desde 1982, é uma das principais
companhias do trio”. O trecho é uma referência aos empresários Jorge Paulo
Lemann, Marcel Telles e Carlos Alberto Sicupira, donos da 3G Capital. Vide
in:https://static.poder360.com.br/2023/01/mandado-seguranca-btg-justica-rj.pdf
[23]
A natureza jurídica (a essencialidade, o enquadramento dogmático-preliminar no ordenamento)
da ação de segurança ainda é objeto de persistentes controvérsias e dúvidas no
âmbito da ciência jurídica. Uma vez que
a proposta desta obra passa necessariamente pelo exame dos fundamentos do mandado
de segurança (gênero), faz-se necessário revisitar algumas das noções
apresentadas pelos autores sobre o assunto. O writ of mandamus é um
instrumento de direito processual que se amolda perfeitamente à categoria de
“processo judicial” (Moreira, 1997, p. 204), visto se caracterizar pela união
ordenada de atos processuais que se desenvolvem sob a égide do Estado, cujo fim
é a produção de um provimento jurisdicional. É processo pelo qual se exercita,
obviamente, uma ação (Moreira, 1997, p. 205). O direito de ação, conforme a
teoria geral do processo, relembre-se, é o direito público subjetivo de pedir
ao Estado (rectius: juiz) o exercício da atividade jurisdicional para ver
solucionada determinada lide (Wambier, 2002, p. 127). Ora, o mandado de
segurança, ainda que lhe sejam inerentes características processuais especiais,
como se verá a seguir, não deixa de ter em si a qualidade básica de um móvel
pelo qual se requer ao Estado-juiz uma providência para a salvaguarda de um
direito, ou seja, trata-se genuinamente de uma ação judicial.
[24]
A Lei nº. 191/193628 foi a primeira norma infraconstitucional a regulamentar o
instituto, previsto, constitucionalmente, à época, na Constituição de 1934.
Referiam-se, ambos os diplomas, a direito certo e incontestável. Significava
senão aquele que era claro, fora de dúvida, que não demandava detido exame do
juiz. Entretanto, esse critério subjetivo, por demais vago, não satisfazia. Foi
a partir da Constituição de 1946 que se gravou no ordenamento, pela primeira
vez, a expressão “líquido e certo” e que os juristas iniciaram um processo de
migração conceitual para trazer a essência dogmática do direito defendido no MS
do plano subjetivo para o plano objetivo. Direito líquido e certo é atualmente
o direito que se demonstra com prova pré-constituída na peça inicial do
processo, ordinariamente por documentos, e que dispensa posterior dilação
probatória. Dito em poucas palavras, é o direito provado de plano (Bochenek,
2002, p. 46-51). Assim, chegou-se à conclusão, inclusive, de que a complexidade
da questão de direito não é óbice algum à ação de mandado de segurança, desde
que a situação material subjacente ao direito esteja comprovada. A única
exceção é a prevista na própria lei de regência do writ e é plenamente
razoável. Conforme dispõe o art. 6º, § 1º, da Lei nº. 12.016/2009, no caso em
que o documento necessário à prova do alegado se ache em repartição ou estabelecimento
público ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo por certidão ou de
teº o juiz ordenará, preliminarmente, por ofício, a exibição desse documento
[...]. É oportuno referenciar que a liquidez e certeza do direito se constituem
em pressupostos processuais autônomos de cabimento do MS (Silva, 2000, p. 376).
Não estando presentes, deverá o julgador extinguir o processo sem resolução de
seu mérito (art. 10, Lei do MS). E, assim, poderá, nessa hipótese, ser
reproposta a demanda (art. 6º, § 6º),
[25]
Apesar de não adentrar o mérito, o pedido de suspensão de segurança exige um
juízo de delibação mínimo. A jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal
Federal permite o proferimento de um juízo mínimo de delibação, no que concerne
ao mérito objeto do processo principal, quando da análise do pedido de
suspensão de decisão (SS 846-AgR/DF, rel. Ministro Sepúlveda Pertence, DJ
29.5.96; SS 1.272-AgR, rel. Ministro Carlos Velloso, DJ 18.5.2001, dentre
outros).
[26]
Para o STJ, existe diferença em relação ao início prazo decadencial para
interposição de Mandado de Segurança contra a decisão que REDUZ e a decisão que
SUPRIME vantagem de servidor público.
1.Decisão que reduz
vantagem Decisão que suprime vantagem. O prazo decadencial para impetrar
mandado de segurança contra redução do valor de vantagem integrante de
proventos ou de remuneração de servidor público renova-se mês a mês. Assim, o
prazo decadencial para impetrar a ação mandamental renova-se mês a mês. Nesse
sentido: STJ. Corte Especial. EREsp 1.164.514-AM, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia
Filho, julgado em 16/12/2015 (Info 578).
2.Decisão que suprime
vantagem. A redução, ao contrário da
supressão de vantagem, configura relação de trato sucessivo, pois não equivale
à negação do próprio fundo de direito.
Assim, o prazo decadencial
para impetrar a ação mandamental inicia no momento da supressão do
benefício.
Depois que você entende,
fica fácil. • Quando se reduz uma
vantagem, todo mês o indivíduo sofre uma nova violação. Portanto, o prazo para
impetrar o MS se renova a cada nova lesão.
• Por outro lado, quando se
suprime uma vantagem, a violação foi única. Portanto, o prazo para impetrar o
MS já começa ali.
Jurisprudência em Teses STJ,
Ed. 91: O termo inicial do prazo
decadencial para a impetração de ação mandamental contra ato que fixa ou altera
sistema remuneratório ou suprime vantagem pecuniária de servidor público e não
se renova mensalmente inicia-se com a ciência do ato impugnado.
[27]
Ovídio Araújo Baptista da Silva foi um eminente processualista brasileiro. Ao
longo da sua extensa produção intelectual, dirigiu fortes críticas ao sistema
positivado no Código de Processo Civil
de 1973, acusando-o de estar fundamentado em um pensamento racionalista. Uma das suas objeções mais fortes foi o fato
de que o CPC consagrou o processo de conhecimento como o único meio de obtenção
de autêntica cognição judicial, baseada em um juízo de certeza, não permitindo
que a realização do direito possa ser efetivada senão em momento posterior à
coisa julgada, no processo de execução. Nesse sistema rígido não há espaço para
decisões baseadas em juízos de verossimilhança (provisórios) dentro do processo
de conhecimento, fazendo com que o único meio pelo qual seja possível obter
provimentos satisfativos baseados na urgência seja o processo cautelar,
distorcendo-se sua verdadeira função. Diante deste ponto de partida, o nosso
objetivo geral é analisar a evolução do pensamento de Ovídio Baptista no que
diz respeito à tutela satisfativa urgente e, como objetivo específico, analisar
a forma como sua obra, neste campo de estudos, teve enorme influência na
reforma do CPC em 1994, bem como traçar distinções entre os processualistas que
partiram das suas valiosas lições para conceituar a antecipação de tutela.
Através da análise dos livros e artigos do autor e de outros processualistas de
sua época, apresentamos as principais conclusões parciais: Ovídio, ao
conceituar a tutela cautelar no marco da tutela de urgência, defendeu a
necessidade de provimentos satisfativos provisórios dentro do próprio processo
de conhecimento, quebrando a ordinariedade pregada pela doutrina dominante e
positivada pelo legislador brasileiro. Nesta seara, pôs em relevo, ainda, que,
por mais “segurança” que o processo comum ordinário possa oferecer, sua
morosidade o torna imprestável em situações de urgência. Não há dúvidas que o
pensamento de Ovídio Baptista da Silva no tema da tutela satisfativa urgente é
digno de estudo e acurada análise mediante um ensaio dedicado à sua obra, uma
vez que foi ele quem descortinou a ideologia arcaica da cultura da
ordinariedade, ainda presente no ordenamento jurídico brasileiro. Outrossim, introduziu novas ideias no campo da ciência
processual, reforçando a finalidade do processo
enquanto realizador do direito material, que não pode prescindir de
meios para tutelar ações que demandem
uma resposta jurisdicional imediata.
[28]
Celso Seixas Ribeiro Bastos (1938 - São Paulo, 8 de maio de 2003) foi um
jurista brasileiro, respeitado constitucionalista e tributarista. Doutor e
livre docente em Direito Constitucional pela Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo, foi professor de Direito Constitucional e Direito das Relações
Econômicas Internacionais do curso de pós-graduação e responsável pela
coordenação do programa de pós-graduação em Direito Constitucional e Direito
das Relações Econômicas Internacionais da mesma instituição. Estudou por dois
anos na Universidade de Paris. Era membro do Conselho de Estudos Jurídicos da
Federação do Comércio do Estado de São Paulo e da diretoria da Academia
Internacional de Direito e Economia. Foi Diretor Geral do Instituto Brasileiro
de Direito Constitucional e Procurador do Estado de São Paulo.
[29]
Mandado de segurança é processo subjetivo, e não processo objetivo.
• Processo Objetivo é
aquele em que há análise da constitucionalidade em abstrato. Ex.: ADI, ADC,
ADPF.
• Processo Subjetivo é
aquele onde as partes postulam direitos através da aplicação concreta de lei.
Ex.:
Ações em geral, Mandado de
Segurança.
É possível o pedido
incidental de inconstitucionalidade. O que é vedado é a utilização do mandado
de segurança para discutir a constitucionalidade abstrata da lei.
É possível a declaração
incidental de inconstitucionalidade, em mandado de segurança, de quaisquer leis
ou atos normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional
não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão
prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. STJ. 2ª Turma. RMS
31.707-MT, Rel. Min. Diva Malerbi (Desembargadora convocada do TRF da 3ª
Região), julgado em 13/11/2012.
[30]
Não confundir com o que diz o art. 5º, I da Lei 12.016/09.
• Não é possível impetrar
mandado de segurança contra decisão já transitada em julgado.
• Por outro lado, o
trânsito em julgado da ação após a propositura da ação não enseja perda do
objeto
[31]
A Súmula 701 do STF estabelece que: “No mandado de segurança impetrado pelo
Ministério Público contra decisão proferida em processo penal, é obrigatória a
citação do réu como litisconsorte passivo”. Ao avaliar o caso, a ministra
relatora Laurita Vaz esclareceu que, de fato, não foram citados, nos autos do
referido mandado de segurança, nem o Paciente (réu), nem os demais corréus da
ação penal a que respondem. O entendimento da Quinta Turma foi alcançado em
julgamento de habeas corpus impetrado em favor de C.R, contra acórdão do
Tribunal Regional Federal da 4.ª Região. C.R. (réu) está sendo processado,
juntamente com outros corréus, pela suposta prática dos crimes tipificados nos
arts. 288, 312, 333, do Código Penal, e 89 da Lei n.º 8.666/93.
[32]
§ 3º Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado
ou da qual emane a ordem para a sua prática.
Caso a autoridade coatora seja indicada incorretamente, é possível o
juiz determinar a emenda da Inicial. Nos casos de equívoco facilmente
perceptível na indicação da autoridade coatora, o juiz competente para julgar o
mandado de segurança pode autorizar a emenda da petição inicial ou determinar a
notificação, para prestar informações, da autoridade adequada, desde que seja
possível identificá-la pela simples leitura da petição inicial e exame da
documentação anexada. STJ. 4ª Turma. RMS 45.495-SP, Rel. Min. Raul Araújo,
julgado em 26/8/2014 (Info 551).
Enunciado 511-FPPC: A
técnica processual prevista nos arts. 338 e 339 pode ser usada, no que couber,
para possibilitar a correção da autoridade coatora, bem como da pessoa
jurídica, no processo de mandado de segurança,
[33]
CABE RECURSO ESPECIAL EM FACE DA DECISÃO PROFERIDA NO ÂMBITO DO PEDIDO DE
SUSPENSÃO?
STJ
NÃO
Não cabe Recurso Especial
de decisões proferidas no âmbito do pedido de suspensão. O recurso especial se
destina a combater argumentos que digam respeito a exame de legalidade, ao
passo que o pedido de
suspensão ostentaria juízo
político.
STJ. 1ª Turma. AgRg no
AREsp 126.036-RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 4/12/2012.
Natureza da decisão: Política.
STF
SIM
A decisão em sede de
suspensão de segurança não é estritamente política, possuindo conteúdo
jurisdicional. Com base nisso, decidiu que é cabível, em tese, recurso especial
contra decisões proferidas no âmbito do pedido de suspensão de segurança. RE
798740 AgR/DF). STF. 1ª
Turma. RE 798740 AgR/DF,
rel. orig. Min. Rosa Weber, red. p/ o acórdão Min. Marco Aurélio, julgado em
1º/9/2015 (Info 797).
Natureza da decisão:
Política e Jurisdicional.
[34]
Para obter uma liminar em um mandado de segurança é preciso que alguns
requisitos essenciais estejam presentes, são eles:
risco de dano irreparável
ou de difícil reparação;
plausibilidade jurídica do
pedido.
O pedido liminar deve ser
apreciado pelo juiz em seu despacho inicial e a sua concessão pode ser para,
por exemplo, determinar a suspensão do ato ilegal. Contudo, para que seja
possível obtê-la, é fundamental que os fundamentos apresentados sejam
relevantes e, ainda, é preciso demonstrar que haverá algum prejuízo para o
impetrante se a medida não for concedida.
[35]
É preciso se atentar a determinados pontos porque a Lei 12.016/2009 prevê
algumas hipóteses que não permite a concessão de liminar no mandado de
segurança, são elas: entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior;
compensação de créditos tributários; extensão de vantagens, concessão de
aumento ou pagamento de qualquer natureza; reclassificação ou equiparação de
servidores públicos.
[36]
Substituição processual dispensa aautorização. Ao julgar o Recurso Especial
1.841.604, a Segunda Turma afirmou que, na hipótese de mandado de segurança
coletivo, há substituição processual, por meio da qual o impetrante – por
exemplo, uma associação – atua em nome próprio defendendo direito alheio,
pertencente aos associados ou a parte deles, sendo desnecessária, para a
impetração, a apresentação de autorização dos substituídos, ou mesmo a sua
lista nominal. O recurso tratava da situação de um oficial militar que buscou
executar a sentença favorável à associação de classe que impetrou o mandado de
segurança. A União, recorrente, alegou que o militar não tinha legitimidade
para a execução, já que não fez parte da relação processual. Sustentou que
houve um equívoco – comum na análise da legitimidade extraordinária em processo
coletivo – em igualar a substituição processual própria das associações que
impetram mandado de segurança coletivo com aquela exercida pelos sindicatos em
qualquer ocasião, o que não teria amparo jurídico. Ao rejeitar a tese da União,
o ministro Mauro Campbell Marques, relator, explicou que não se aplica ao
mandado de segurança a tese do Supremo Tribunal Federal (STF) – fixada no
Recurso Extraordinário 612.043 – segundo a qual a eficácia subjetiva da coisa
julgada formada a partir de ação coletiva, de rito ordinário, ajuizada por
associação civil na defesa de interesses dos associados, somente alcança quem
era filiado antes da propositura da demanda e residia no âmbito da jurisdição
do órgão julgador.
[37]
Nos termos do Art. 25 da Lei nº 12.016/69, não cabe condenação de honorários
advocatícios em MS (Súmula 512 STF e Súmula 104 do STJ). No entanto,
recentemente a jurisprudência vem timidamente inovando este entendimento, ao
aplicar a redação do vigente Código de Processo Civil nos casos da necessidade
de interposição do Cumprimento de Sentença.
[38]
Ressalta-se que apesar do controle repressivo ser feito, em regra, pelo Poder
Judiciário (Judicial), e o controle preventivo pelos Poderes Legislativo e
Executivo (Político), há, excepcionalmente, situações de controle preventivo
judicial e também de controle repressivo político. Vide:
Controle Preventivo
Judicial - Informativo 711 STF (MS32.033) – O STF consagrou a possibilidade de
o parlamentar impetrar Mandado de Segurança no curso de um processo legislativo
inconstitucional, para garantir o direito líquido e certo de o parlamentar não
participar daquele processo que viola a Constituição. Esse MS, portanto, é
impetrado exclusivamente por um parlamentar no curso de um processo legislativo
inconstitucional. O parlamentar, nesse MS, irá defender o direito de só
participar de um processo legislativo que esteja em harmonia com a
Constituição. Cabe ressaltar que é um controle preventivo pois recai sobre
projetos e propostas, e judicial porque quem vai julgar o MS é um órgão do
Poder Judiciário. Ademais, esse controle preventivo judicial é um controle
concreto, incidental. O parlamentar não impetra MS contra o projeto de lei ou a
proposta de emenda, mas sim contra o ato da mesa da Casa a que está submetendo
a apreciação de um projeto de lei ou proposta de emenda constitucional que
viola a CRFB/88. Não há, no Brasil, controle preventivo judicial abstrato.
[39]
Súmula 266-STF: Não cabe mandado de segurança contra lei em tese. Mandado de
segurança não pode ser sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade. O
mandado de segurança não é o instrumento processual adequado para o controle
abstrato de constitucionalidade de leis e atos normativos. STF. 2ª Turma. RMS
32.482/DF, rel. orig. Min. Teori Zavascki, red. p/ o ac. Min. Edson Fachin,
julgado em 21/8/2018 (Info 912). É incabível mandado de segurança que tem como
pedido autônomo a declaração de inconstitucionalidade de norma, por se
caracterizar mandado de segurança contra lei em tese. (Tema 430 – Resp
1.119.872/RJ, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado pelo
rito do art. 543-C do CPC, DJe 20/10/2010). Mandado de segurança é processo
subjetivo, e não processo objetivo. • Processo Objetivo é aquele em que há
análise da constitucionalidade em abstrato. Ex.: ADI, ADC, ADPF. • Processo
Subjetivo é aquele onde as partes postulam direitos através da aplicação
concreta de lei. Ex.: Ações em geral, Mandado de Segurança… Cuidado para não
confundir! É possível o pedido incidental de inconstitucionalidade. O que é
vedado é a utilização do mandado de segurança para discutir a
constitucionalidade abstrata da lei. É possível a declaração incidental de
inconstitucionalidade, em mandado de segurança, de quaisquer leis ou atos
normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não figure
como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão
prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. STJ. 2ª Turma. RMS
31.707-MT, Rel. Min. Diva Malerbi (Desembargadora convocada do TRF da 3ª
Região), julgado em 13/11/2012
[40] Existem alguns recursos que podem ser
utilizados no mandado de segurança, são eles:
da decisão que concede ou
não a liminar, é cabível o agravo de instrumento;
da sentença que concede ou
denega da segurança, cabe recurso de apelação;
do acórdão proferido em
única instância pelos Tribunais (TJ ou TRF) que denega a segurança, cabe
Recurso Ordinário ao STJ;
do acórdão proferido em
única instância pelos Tribunais Superiores (STJ, STM, TSE e TST) que denega a
segurança, cabe Recurso Ordinário ao STJ ou STF;
do acórdão proferido em
única ou última instância pelos Tribunais (TJ ou TRF) que concede a segurança,
cabe Recurso Extraordinário ao STF ou Recurso Especial ao STJ, nos casos em que
os requisitos específicos desses recursos excepcionais são preenchidos.
[41]
A oitiva do Ministério Público é desnecessária quando se tratar de controvérsia
acerca da qual o tribunal já tenha firmado jurisprudência. Não há qualquer
vício na ausência de remessa dos autos ao Parquet que enseje nulidade
processual se já houver posicionamento sólido do Tribunal. Nesses casos, é
legítima a apreciação de pronto pelo relator. STF. 2ª Turma. RMS 32482/DF, rel.
orig. Min. Teori Zavascki, red. p/ o ac. Min. Edson Fachin, julgado em
21/8/2018 (Info 912).
[42]
No mandado de segurança, se o impetrante morre, os seus herdeiros não podem se
habilitar para continuar o processo.
Assim, falecendo o impetrante, o mandado de segurança será extinto sem
resolução do mérito, ainda que já esteja em fase de recurso. STJ. 3ª Seção. EDcl
no MS 11581-DF, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 26/6/2013 (Info 528).
Natureza personalíssima da
ação.
Isso ocorre em razão do
caráter mandamental e da natureza personalíssima do MS.
Aplica-se o Art. 485, IX do
CPC. Art. 485. O juiz não resolverá o
mérito quando: IX. Em caso de morte da parte, a ação for considerada
intransmissível por disposição legal.
[43] São considerados autores neutros, ou seja, não precisam demonstrar nenhuma pertinência temática uma vez que possuem legitimidade ativa universal: o Presidente da República; o Procurador geral da República; as Mesas do Senado Federal; as Mesas da Câmara dos Deputados; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; e o partido político com representação no Congresso Nacional.
[44]
Jurisprudência em Teses, STJ, Ed. 43. 3) O mandado de segurança não pode ser
utilizado como meio para se buscar a produção de efeitos patrimoniais
pretéritos, uma vez que não se presta a substituir ação de cobrança, nos termos
das Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal.
4) Não configura ação de
cobrança a impetração de mandado de segurança visando a desconstituir ato
administrativo que nega conversão em pecúnia de férias não gozadas,
afastando-se as restrições previstas nas Súmulas n. 269 e 271 do Supremo
Tribunal Federal.
[45]
O mandado de segurança não pode ser usado para garantir a liberdade de
locomoção ou o acesso à informação pessoal em banco de dados governamentais ou
de caráter público, que devem ser reivindicados por meio de remédios
constitucionais específicos, o habeas corpus e o habeas data, respectivamente
[46]
CABE AMICUS CURIAE EM MANDADO DE SEGURANÇA?
1ª Corrente: NÃO.
No processo de mandado de segurança não é admitida a intervenção de
terceiros nem mesmo no caso de assistência simples. STF. 1ª Turma. MS 29192/DF,
rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 19/8/2014. Info 755. Motivo: comprometeria a
celeridade processual
2ª Corrente: SIM Posição
mais doutrinária, mas há decisões judiciais nesse sentido. Vide: STF. Decisão
monocrática. MS 32451, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 27/06/2017.
FPPC, 249: A intervenção do
amicus curiae é cabível no mandado de segurança.
[47] Impossibilidade de sustentação oral. Não cabe sustentação oral no julgamento que aprecia o pedido de liminar formulado em mandado de segurança. STF. Plenário. MS 34127 MC/DF, MS 34128 MC/DF, Rel. orig. Min. Roberto Barroso, red. p/ o acórdão Min. Teori Zavascki, julgados em 14/4/2016 (Info 821).
Em Mandado de Segurança, só
cabe sustentação oral em dois casos:
1) Art. 937, §3º do CPC:
agravo interno interposto contra decisão de relator que o extinga.
2) Art. 16 da Lei nº
12.016/2009: Na sessão de julgamento de mérito (portanto, não em liminar).
[48]
Daí que José Alfredo de Oliveira Baracho diz que a jurisdição constitucional atua
por meio do processo constitucional visando a regularidade do exercício das funções
públicas e ao mesmo tempo faz valer as situações subjetivas dos cidadãos (BARACHO,
2004, pp. 69-169). Como leciona o mesmo autor, a denominação de Jurisdição
Constitucional estaria mais restrita, com fundamento em Hector Fix-Zamudio, aos
instrumentos de garantia que se conferem a determinados órgãos jurisdicionais
com caráter especializado, como são os Tribunais Constitucionais. Para a atividade
jurisdicional de concretização das normas constitucionais referentes aos direitos
fundamentais das pessoas humanas estar-se-ia falando de jurisdição constitucional
das liberdades (BARACHO, 2008, pp. 268-29), consoante a terminologia
difundida por Mauro Cappelletti (1999).