A Procuradoria Geral da República enviou ao Supremo Tribunal Federal (STF) parecer pela procedência parcial da ação direta de inconstitucionalidade (ADI 3595) proposta pelo governador do estado de São Paulo. A ação questiona artigos da Lei 11.977/2005, do Estado de São Paulo, que institui o Código Estadual de Proteção aos Animais.

O governador alega que a norma ofende os artigos 5º, incisos II e VIII; 22, incisos I, XVI e XXIV; 24, inciso VI e parágrafos 1º e 2º; 30, inciso I; 207; e 220, parágrafo 3º, inciso I, da Constituição da República. De acordo com a ação, a lei paulista excedeu os limites da competência legislativa suplementar dos estados-membros, contrariando normas gerais estabelecidas pela União em matéria de proteção à fauna.

Para o governador, a lei em questão, ao fixar atribuições aos municípios paulistas, usurpou a competência desses entes federativos para dispor sobre assuntos de interesse local. Sustenta, ainda, violação à autonomia universitária e usurpação da competência legislativa da União para editar normas gerais sobre educação, ao prever condições para criação e uso de animais em pesquisas científicas, além de estabelecer condições para o exercício de profissões.

O requerente também defende que a norma institui nova modalidade de escusa de consciência, sem fixar a contrapartida de cumprimento de prestação alternativa, o que viola o artigo 5º, inciso VIII, da Constituição, além de configurar nova violação à autonomia didático-científica das universidades.

Por fim, aponta violação ao princípio da legalidade nos dispositivos que tratam da aplicação de penalidades com ausência de parâmetros para fixação da pena de multa e por admitir a possibilidade de instituição de infrações por meio de atos administrativos.

No parecer, a Procuradoria Geral da República opina pela procedência parcial do pedido, com declaração de inconstitucionalidade do inciso IX do artigo 2º; do artigo 5º; dos parágrafos 1º e 2º do artigo 6º; do artigo 11; da expressão “ou na desobediência às determinações de caráter normativo dos órgãos das autoridades administrativas competentes”, contida no artigo 43; do inciso II do artigo 45; do inciso II do artigo 47; do inciso II do artigo 48; e do artigo 49.

Competência legislativa privativa da União – O artigo 2º, inciso IX, veda toda forma de divulgação ou propaganda que estimule ou sugira qualquer prática de maus-tratos ou crueldade contra animais. De acordo com o parecer, “por estabelecer regras concernentes à propaganda comercial, resta configurada usurpação da competência legislativa privativa da União, prevista no artigo 22, inciso XXIX, da Constituição”.

Inconstitucionalidade formal - O artigo 5º proíbe qualquer introdução de animais pertencentes à fauna silvestre exótica no território do estado de São Paulo. Para a PGR, “por vedar indistintamente qualquer forma de introdução de espécime da fauna silvestre exótica no estado de São Paulo, o artigo 5º da lei questionada vai de encontro a normas gerais estabelecidas pela União, ultrapassando os limites da competência legislativa suplementar estadual”. De acordo com a manifestação, “aqui, não há justificativa para se afastar a regra geral, uma vez que a restrição contida na norma suplementar não visou ampliar a proteção dada à fauna silvestre no estado”.

O parecer destaca que a legislação federal (Lei 9.605/1998) considera crime a introdução de espécime animal no país apenas quando feita sem parecer técnico oficial favorável e sem licença da autoridade competente.

Autonomia político-adminitrativa dos municípios e competência para dispor sobre assuntos de interesse local - O artigo 6º, parágrafos 1º e 2º, estabelece diversas atribuições aos municípios do estado, como a criação de projetos específicos relacionados à fauna e a implantação de centros de manejo de animais silvestres. Já o artigo 11, obrigou os municípios do estado a instituírem programas permanentes de controle de zoonoses.

A PGR explica que a fixação de atribuições para municípios em lei estadual viola a autonomia político-adminstrativa desses entes federativos, prevista no artigo 18 da Constituição. E, segundo o parecer, a instituição de programas ou projetos municipais de proteção à fauna e de controle de zoonoese, por se tratar de assuntos de interesse local, é matéria de competência legislativa municipal (artigo 30, inciso I, da Constituição).

Ofensa ao princípio da legalidade – Para a Procuradoria Geral da República, assim como o sustenta o governador, os artigos 43; 45, inciso II; 47, inciso II; 48, inciso II violam o princípio da legalidade.

O artigo 43 da lei paulista define como infração “toda ação ou omissão que importe na inobservância de preceitos estabelecidos ou na desobediência às determinações de caráter normativo dos órgãos das autoridades administrativas competentes”. Para a PGR, a segunda parte da definição de infração - 'desobediência às determinações de caráter normativo dos órgãos das autoridades administrativas competentes' - “permite a tipificação de novas condutas infracionais por meio de atos autoridades ou órgãos da administração, violando, dessa forma, o princípio da legalidade”.

De acordo com o parecer, “ao cominar pena de multa – artigos 45, II; 47,II e 48, II – a lei impugnada não definiu os critérios para sua fixação, limitando-se a dispor que 'os valores monetários serão estabelecidos em regulamento' (artigo 49). A Procuradoria Geral da República explica que o vício está “na ausência de identificação da sanção cominada à prática da infração”.

Segundo a PGR, “cabia ao legislador paulista dispor, de maneira clara e objetiva, acerca das consequências a que estariam sujeitos aqueles que incorressem nas infrações previstas em lei. Porém, delegou à autoridade administrativa a fixação dos valores relativos à pena de multa, a qual se dará por meio de ato normativo infralegal, configurando novo ofensa ao princípio da legalidade”.