• facebook-footer
  • twitter-footer
  • googleplus-footer
Segunda-feira, 11 de Dezembro de 2017
ISSN 1980-4288

O aumento da Contribuição Previdenciária do Servidor Público

Considerações do colunista Bruno Sá Freire Martins.

Fonte: Bruno Sá Freire Martins

Comentários: (0)


1 – Introdução


No final de 2016 o Governo Federal apresentou uma proposta de reforma do sistema previdenciário do servidor público, com diversas modificações no Texto Magno.


Reforma essa que tinha por objetivo conter o crescimento dos déficits atuarial e financeiro dos Regimes Próprios.


Contudo, questões políticas impedem sua aprovação e fazem com que o Governo procure medidas alternativas, que culminaram na edição de Medida Provisória alterando as alíquotas de contribuição previdenciária do servidor federal.


Alteração essa geradora de uma série de controvérsias que vão desde a sua constitucionalidade até a sua extensão aos servidores de Estados e Municípios.


E que precisam ser objeto de discussão, o que se pretende no presente texto.


2 – O Novo Texto Legal


A Medida Provisória n.º 805/17 promoveu alterações na Lei n.° 10.887/04 cuja redação passou a ser a seguinte:


Art. 4º  A contribuição social do servidor público ativo de quaisquer dos Poderes da União, incluídas as suas autarquias e fundações, para a manutenção do respectivo regime próprio de previdência social, será calculada mediante a aplicação das seguintes alíquotas:


I - onze por cento sobre a parcela da base de contribuição cujo valor seja igual ou inferior ao limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social - RGPS; e


II - quatorze por cento sobre a parcela da base de contribuição que supere o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS.


§ 1º ...


VI - o auxílio pré-escolar;


...


XXV - o adicional de irradiação ionizante.


§ 3º  A alíquota estabelecida no inciso II do caput não se aplica ao servidor:


I - que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo e que opte por aderir ao regime de previdência complementar ali referido; ou


II - que tiver ingressado no serviço público a partir da data a que se refere a alínea “a”, independentemente de adesão ao regime de previdência complementar ali referido.


Art. 5º  Os aposentados e os pensionistas de quaisquer dos Poderes da União, incluídas as suas autarquias e fundações, contribuirão com alíquota de quatorze por cento, incidente sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadoria e de pensão que supere o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS.


Parágrafo único.  A contribuição de que trata o caput incidirá apenas sobre as parcelas de proventos de aposentadoria e de pensão que superem o dobro do limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS quando o beneficiário, na forma da lei, for portador de doença incapacitante.


Antes de qualquer coisa é preciso destacar que na exposição de motivos apresentada na edição da Medida Provisória consta apenas o resultado atuarial do Regime Previdenciário dos servidores federais.


Não tendo sido informado qual seria a redução desse déficit no mesmo período em razão do aumento da alíquota, não tendo apresentado o plano de custeio e o cálculo atuarial do Regime Federal.


Outros Entes Federados adotaram a mesma prática de enviar ao parlamento local projetos de lei majorando as contribuições previdenciárias dos servidores sem a apresentação do respectivo plano de custeio e do cálculo atuarial.


Postura que ensejou discussão junto ao Poder Judiciário hoje no Supremo Tribunal Federal que já reconheceu a repercussão geral do tema:


EMENTA: Direito tributário e direito previdenciário. Recurso extraordinário. Lei estadual que eleva as alíquotas da contribuição previdenciária dos servidores. Alegação de inconstitucionalidade. Presença de repercussão geral. 1. Constitui questão constitucional saber quais são as balizas impostas pela Constituição de 1988 a leis que elevam as alíquotas das contribuições previdenciárias incidentes sobre servidores públicos, especialmente à luz do caráter contributivo do regime previdenciário e dos princípios do equilíbrio financeiro e atuarial, da vedação ao confisco e da razoabilidade. 2. Repercussão geral reconhecida. (ARE 875958 RG, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, julgado em 16/02/2017, DJe-037 DIVULG 23-02-2017 PUBLIC 24-02-2017 )


Portanto, caso a Corte entenda ser necessário a apresentação, juntamente com o projeto de lei que majora alíquota de contribuição previdenciária de servidor, do plano de custeio e do cálculo atuarial, a Medida Provisória estará revestida de inconstitucionalidade.


Vício que atingirá, obrigatoriamente, a Lei em que ela vier a ser convertida, já que trata de vício na origem de sua tramitação.


Agora falando sobre o texto apresentado.


O servidor federal passou a contar com duas alíquotas de contribuição previdenciária sendo 11% para os valores até o limite máximo do salário de contribuição do Regime Geral e 14% para o valor que exceder a esse.


Ou seja, o servidor que ganhar abaixo do limite pagará 11% de sua remuneração, já que o que ganhar acima, contará com dois valores o primeiro equivalente a 11% do limite do salário de contribuição do INSS e o segundo correspondente a 14% do excedente desse limite.


Regra essa que não se aplica àqueles que estão regidos pelas normas atinentes à previdência complementar, previsão revestida de obviedade à medida que o servidor filiado ao FUNPRESP contribui, para o Regime básico, somente até o limite do salário de contribuição do Regime Geral.


Sendo a contribuição incidente sobre o valor excedente, caso haja, destinada ao regime complementar e nessa condição deve observar o regramento por ele estabelecido.


E, por fim, elevou-se a alíquota de contribuição dos inativos e pensionistas para 14% do que exceder o limite máximo do salário de contribuição do servidor federal, salvo nos casos de serem eles portadores de doença incapacitante hipótese em que a incidência somente ocorrerá se o recebimento superar o dobro desse limite.


Isso porque, a Constituição Federal, após decisão da Corte Suprema, estabelece que os aposentados e pensionistas contribui para o regime previdenciário básico dos servidores quando seus rendimentos superem o dito limite com alíquota igual a dos ativos.


3 – A Vedação ao Confisco


A contribuição previdenciária integra o rol de tributos estabelecidos pela Carta Magna e nessa condição está sujeita as limitações ao poder de tributar dentre as quais figura a vedação ao confisco (artigo 150, IV).


Tem-se que as contribuições inserem-se na categoria de tributos. Não por estarem topograficamente tratadas no art. 149 da Constituição, no capítulo dedicado ao sistema tributário nacional, mas sim porque se lhes aplica o núcleo de normas referido acima, por determinação expressa da Lei Maior. Como conseqüência, tem-se que o legislador se encontra vinculado no sentido de respeitar referidas normas constitucionais, sendo inválida a instituição e a cobrança de contribuições que não as observem.[1]


Por outro lado, de modo geral, o conceito de confisco tem sido apresentado como a absorção de propriedade particular pelo Estado, sem justa indenização. No momento em que isso ocorre, no plano tributário, exsurge o confisco em matéria tributária, revestindo-se da roupagem de tributo inconstitucional[2].


Situações que fizeram com que se levantasse a bandeira de que a instituição de uma alíquota de 14% (quatorze por cento) caracterizaria confisco e, consequentemente, incidiria na vedação constitucional.


Entretanto, o debate acerca desse percentual de alíquota já existiu no Regime Próprio, onde o Supremo Tribunal Federal reconheceu a inexistência de confisco na exação de 14% (quatorze por cento), tendo o acórdão sido assim ementado:


EMENTA: I. Contribuição previdenciária: incidência sobre proventos da inatividade e pensões de servidores públicos (C. est. AM, arts. 142, IV, cf. EC est. 35/98): densa plausibilidade da arguição da sua inconstitucionalidade, sob a EC 20/98, já afirmada pelo Tribunal (ADnMC 1.010, 29.9.99). 1. O direito adquirido, quando seja o caso, pode ser oposto com êxito à incidência e à aplicação da norma superveniente à situações subjetivas já constituídas, mas nunca à alteração em abstrato do próprio regime anterior: por isso, sedimentada no STF a inadmissibilidade da ação direta para aferir da validade da lei posta em confronto com a garantia constitucional do direito adquirido, salvo quando a lei nova, ela mesma prescreva, sua aplicação a situações individuais anteriormente constituídas. 2. Reservado para outra oportunidade o exame mais detido de outros argumentos, é inequívoca, ao menos, a plausibilidade da arguição de inconstitucionalidade da norma local questionada, derivada da combinação, na redação da EC 20/98, do novo art. 40, § 12, com o art. 195, II, da Constituição Federal, e reforçada pela análise do processo legislativo da recente reforma previdenciária, no qual reiteradamente derrotada, na Câmara dos Deputados, a proposta de sujeição de aposentados e pensionistas do setor público à contribuição previdenciária. 3. O art. 195, § 4º, parece não legitimar a instituição de contribuições sociais sobre fontes que a Constituição mesma tornara imunes à incidência delas; de qualquer sorte, se o autorizasse, no mínimo, sua criação só se poderia fazer por lei complementar. 4. Aplica-se aos Estados e Municípios a afirmação da plausibilidade da arguição questionada: análise e evolução do problema. II. Tributos de efeito confiscatório: considerações não conclusivas acerca do alcance da vedação do art. 150, IV, da Constituição. III. Subsídios e vencimentos: teto nacional e subtetos. 1. Ainda que se parta, conforme o entendimento majoritário no STF, de que o novo art. 37, XI e seus corolários, conforme a EC 19/98, tem sua aplicabilidade condicionada à definição legal do subsídio dos seus Ministros, o certo é que, malgrado ainda ineficazes, vigem desde a data de sua promulgação e constituem, portanto, o paradigma de aferição da constitucionalidade de regras infraconstitucionais supervenientes. 2. Admissão, sem compromisso definitivo, da validade sob a EC 19/98 - qual afirmada no regime anterior (RE 228.080) -, da possibilidade da imposição por Estados e Municípios de subtetos à remuneração de seus servidores e agentes políticos: a questão parece não ser a de buscar autorização explícita para tanto na Constituição Federal, mas sim de verificar que nela não há princípio ou norma que restrinja, no ponto, a autonomia legislativa das diversas entidades integrantes da Federação. 3. A admissibilidade de subtetos, de qualquer sorte, sofrerá, contudo, as exceções ditadas pela própria Constituição Federal, nas hipóteses por ela subtraídas do campo normativo da regra geral do art. 37, XI, para submetê-las a mecanismo diverso de limitação mais estrita da autonomia das entidades da Federação: é o caso do escalonamento vertical de subsídios de magistrado, de âmbito nacional (CF, art. 93, V, cf. EC 19/98) e, em termos, o dos Deputados Estaduais. 4. A EC 19/98 deixou intocada na Constituição originária a reserva à iniciativa dos Tribunais dos projetos de lei de fixação da remuneração dos magistrados e servidores do Poder Judiciário (art. 96, II, b); e, no tocante às Assembleias Legislativas, apenas reduziu a antiga competência de fazê-lo por resolução ao poder de iniciativa dos respectivos projetos de lei (art. 27, § 2º): tais normas de reserva da iniciativa de leis sobre subsídios ou vencimentos, à primeira vista, são de aplicar-se à determinação de tetos ou subtetos. 5. Ao controle da validade da lei estadual questionada, no tocante à fixação do teto e do escalonamento dos subsídios da magistratura local, não importa que não discrepem substancialmente dos ditames do art. 93, V, CF: à inconstitucionalidade da lei por incompetência do ente estatal que a editou é indiferente a eventual identidade do seu conteúdo com o da norma emanada da pessoa política competente. 6. Validade, ao primeiro exame, do subteto previsto no âmbito do Poder Executivo estadual, dando-se, porém, interpretação conforme à disposição respectiva, de modo a afastar sua aplicabilidade enquanto não promulgada a lei de fixação do subsídio do Ministro do STF, prevista no art. 37, XI, CF, na redação da EC 19/98. (ADI 2087 MC, Relator(a):  Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 03/11/1999, DJ 19-09-2003 PP-00015 EMENT VOL-02124-04 PP-00653)


Portanto, ainda que em sede de Medida Cautelar, a Corte já se posicionou no sentido de que esse percentual não caracterizaria o confisco vedado pela Constituição.


E a União, ao utilizar-se do percentual de 14% (quatorze por cento), o fez tomando por base esse precedente que com certeza será um dos fundamentos invocados por ela para afastar a discussão acerca da ocorrência de confisco.


4 – A Progressividade da Alíquota


Por outro lado, ao se instituir duas alíquotas incidentes sobre uma única remuneração recebida pelo servidor público, restou como voz unânime que se estaria diante de uma progressividade de alíquota.


O que foi confirmado pelo Ministério da Fazenda[3] ao afirmar que:


Esse artigo foi alterado pelo art. 37 da Medida Provisória nº 805, de 30/10/2017, publicado na edição extra do Diário Oficial da União - DOU de mesma data2. Segundo a nova redação, foram fixadas duas alíquotas progressivas de contribuição do segurado ativo: 11% sobre a parcela da base de cálculo da contribuição igual ou inferior ao limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social - RGPS e 14% sobre a parcela que superar esse limite. A redação vigente, que terá efeitos financeiros a partir de 1º de fevereiro de 20183, é a seguinte:


Então, a partir da modificação legal o Regime Próprio de Previdência contará formalmente com alíquotas progressivas.


Ocorre que, no passado, já se tentou medida nesse sentido e a Corte Maior a rechaçou afirmando que:


CONTRIBUIÇÃO SOCIAL – SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL – ALÍQUOTA PROGRESSIVA – IMPOSSIBILIDADE – Consoante assentado por ambas as Turmas do Supremo, ausente previsão constitucional expressa, revela-se inconstitucional ato instituidor de alíquotas progressivas de contribuição destinada à seguridade social exigida de servidor público. MULTA – AGRAVO – ARTIGO 557, § 2º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. Surgindo do exame do agravo o caráter manifestamente infundado, impõe-se a aplicação da multa prevista no § 2º do artigo 557 do Código de Processo Civil. (STF. RE 679710 AgR, Relator(a):  Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em 18/03/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-065 DIVULG 01-04-2014 PUBLIC 02-04-2014)


E, como já dito, as modificações constitucionais propostas pelo Governo Federal ainda não foram aprovadas, o que significa que não existe o autorizo constitucional para tanto.


Motivo pelo qual há de se reconhecer que, hoje, a implementação de alíquotas progressivas instituídas pela Medida Provisória n.º 805/17 se revestem de inconstitucionalidade.


E, nunca é demais frisar que ao se reconhecer a inconstitucionalidade dessa progressividade, não restará outra alternativa ao Governo Federal senão definir por 11% ou 14%.


5 – Aplicação Subsidiária das Normas do Regime Geral


No que tange à progressividade, nunca é demais lembrar que no âmbito do Regime Geral ela existe e é aplicada, contudo, essa previsão não pode se constituir em fator autorizativo para sua extensão ao Regime Próprio.


Pois, em que pese o § 12 do artigo 40 da Constituição Federal permitir a aplicação das regras do INSS no Regime Próprio nos casos omissos, é preciso, lembrar que, como já dito, a Corte Suprema entende que essa progressividade no regime dos servidores pressupõe autorizo expresso na Carta.


Além disso, o princípio da subsidiariedade, como defendem alguns, constitui-se em uma forma de aplicação de analogia e nesse aspecto há de se ressaltar que a utilização da analogia no direito tributário não permite a cobrança de tributos.


Havendo, inclusive, previsão expressa no Código Tributário Nacional nesse sentido:


Art. 108. Na ausência de disposição expressa, a autoridade competente para aplicar a legislação tributária utilizará sucessivamente, na ordem indicada:


I - a analogia;


II - os princípios gerais de direito tributário;


III - os princípios gerais de direito público;


IV - a eqüidade.


§ 1º O emprego da analogia não poderá resultar na exigência de tributo não previsto em lei.


§ 2º O emprego da equidade não poderá resultar na dispensa do pagamento de tributo devido.


Por conseguinte, não admite a majoração ou instituição de alíquotas diferenciadas, até porque essas se encontram sujeitas ao princípio da legalidade tributária.


6 – Extensão a Servidores Estaduais e Municipais


A Constituição Federal, após a reforma promovida em 2003 (Emenda Constitucional n.º 41) estabeleceu que:


Art. 149 ...


§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.


Previsão essa que foi submetida à análise do Supremo Tribunal Federal que decidiu não haver inconstitucionalidade no dispositivo:


EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 149, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (ALTERADO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 41/2003).


1. A norma que fixa alíquota mínima (contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos na União) para a contribuição a ser cobrada pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40 da Constituição da República não contraria o pacto federativo ou configura quebra de equilíbrio atuarial.


2. A observância da alíquota mínima fixada na Emenda Constitucional n. 41/2003 não configura quebra da autonomia dos Estados Federados. O art. 201, § 9º, da Constituição da República, ao estabelecer um sistema geral de compensação, há ser interpretado à luz dos princípios da solidariedade e da contributividade, que regem o atual sistema previdenciário brasileiro.


3. Ação julgada improcedente. (ADI 3.138, rel. min. Cármen Lúcia, j. 14-9-2011, P, DJE de 13-2-2012)


Dessa forma, o novo regramento previsto na Lei n.º 10.887/04, enquanto não tiver sua inconstitucionalidade reconhecida, deve ser estendido aos servidores estaduais.


Entretanto, essa extensão não é automática, pois as contribuições previdenciárias, ainda que no aspecto relacionado à sua majoração, encontram-se sujeitas ao princípio da legalidade e da noventa.


Assim sendo, sua exigência para servidores estaduais e municipais pressupõe a edição de lei local com o mesmo teor da legislação federal e a observância do prazo de 90 (noventa) dias a contar de sua publicação para entrar em vigor.


Posicionamento também adotado pelo Ministério da Fazenda, na mesma Nota Técnica, in verbis:


Mas a alteração das alíquotas dos servidores de cada ente federativo não ocorre de forma automática ou extensiva. É necessária a edição de lei em cada um desses entes, no exercício individual da competência tributária estabelecida no mencionado § 1° do art. 149 da Constituição Federal, de instituir contribuição de seus servidores. Até que a adequação legislativa seja providenciada, com a publicação de lei pelo ente federado, haverá um desenquadramento da legislação local em relação à legislação editada pela União e à Constituição Federal.


Daí sua aplicação aos servidores estaduais e municipais ser obrigatória, mas não imediata por pressupor a edição de lei local.


Notas


[1] MARTINS, Bruno Sá Freire. DIREITO CONSTITUCIONAL PREVIDENCIÁRIO DO SERVIDOR PÚBLICO. 2ª edição, editora LTr, página 167.


[2] SABBAG, Eduardo. MANUAL DE DIREITO TRIBUTÁRIO. 8ª edição, editora Saraiva, página 435.


[3] Nota Explicativa nº 09/2017/CGNAL/SRPPS/SPREV/MF


Bruno Sá Freire Martins

Servidor público efetivo do Estado de Mato Grosso

Servidor público efetivo do Estado de Mato Grosso; advogado; pós-graduado em Direito Público e em Direito Previdenciário; professor da LacConcursos e de pós-graduação na Universidade Federal de Mato Grosso, no ICAP – Instituto de Capacitação e Pós-graduação (Mato Grosso), no Instituto Infoc - Instituto Nacional de Formação Continuada (São Paulo), no Complexo Educacional Damásio de Jesus - curso de Regime Próprio de Previdência Social (São Paulo); fundador do site Previdência do Servidor (www.previdenciadoservidor.com.br); Presidente da Comissão de Regime Próprio de Previdência Social do Instituto dos Advogados Previdenciários – Conselho Federal (IAPE); membro do Cômite Técnico da Revista SÍNTESE Administração de Pessoal e Previdência do Agente Público, publicação do Grupo IOB; escreve todas as terças-feiras para a Coluna Previdência do Servidor no Jornal Jurid Digital (ISSN 1980-4288) endereço www.jornaljurid.com.br/colunas/previdencia-do-servidor, autor dos livros DIREITO CONSTITUCIONAL PREVIDENCIÁRIO DO SERVIDOR PÚBLICO, A PENSÃO POR MORTE e REGIME PRÓPRIO – IMPACTOS DA MP n.º 664/14 ASPECTOS TEÓRICOS E PRÁTICOS, todos da editora LTr e do livro MANUAL PRÁTICO DAS APOSENTADORIAS DO SERVIDOR PÚBLICO da editora Rede Previdência/Clube dos Autores e de diversos artigos nas áreas de Direito Previdenciário e Direito Administrativo.


Palavras-chave: Aumento Contribuição Previdenciária Servidor Público CF Medida Provisória n.º 805/17

URL Encurtada

Deixe o seu comentário. Participe!

colunas/previdencia-do-servidor/o-aumento-da-contribuicao-previdenciaria-do-servidor-publico

0 Comentários