1 - Introdução

A preocupação dos servidores públicos com o seu futuro é latente, principalmente, diante da série de modificações que o Regime Próprio de Previdência Social sofreu ao longo dos 25 (vinte e cinco) anos de existência da Constituição cidadã.

Nesse período foram promovidas duas grandes reformas que aliadas a pequenas modificações fizeram com que a idade média de aposentadoria dos servidores sofresse um salto significativo.

Não bastassem as modificações das regras atinentes aos servidores, as mudanças atingiram também seus dependentes com alterações na forma de cálculo das pensões.

A verdade é que a garantia de uma aposentadoria integral que sempre atraiu os cidadãos para o serviço público, torna-se cada vez mais distante, chegando, inclusive a não mais existir nos casos dos servidores federais que ingressaram no serviço público após a instituição da previdência complementar dos servidores públicos da União.

O intuito de unificar, senão o sistema como um todo, pelo menos as regras e diretrizes do Regime Próprio e do Regime Geral, vem se concretizando.

E se constitui na maior esperança para a solução dos constantes déficits atuariais e financeiros apresentados pelos RPPSs. Daí ser preciso compreender a evolução constitucional ocorrida ao longo desse período.

2 - A Ciência Previdenciária

É normal que todos pautem a discussão previdenciária apenas com base nas regras postas, sem, contudo, buscar suas origens e as razões de sua existência.

Ensejando a série de críticas às normas postas e, principalmente, contra toda e qualquer proposta de mudança empregada pelos governos ao longo dos anos.

Ocorre que a previdência social se constitui em instituto muito maior do que simples regras materialmente impostas por um texto legal, já que está diretamente ligada a fatores sociais que impactam na formulação desses regramentos.

Ao se definir as normas previdenciárias são considerados diversos aspectos da sociedade ligados à sustentabilidade financeira dos regimes previdenciários.

Isto porque, por mais que se busque a modificação da forma de financiamento do sistema previdenciário, os grandes RPPSs ainda são constituídos sob o famoso “pacto de gerações” onde a atual geração de aposentados tem seus benefícios pagos pela atual geração de trabalhadores (futuros aposentados).

Então, o fator populacional é preponderante para a definição das regras de aposentadoria, dentro deste os que merecem maior destaque são a expectativa de sobrevida e a taxa de natalidade.

O primeiro consiste, para efeitos previdenciários, nos anos que o servidor ainda terá de vida após a sua aposentadoria.

Portanto, quanto maior o tempo de vida do servidor, por mais tempo se estenderá o pagamento do benefício, sem contar com a possibilidade de que este ainda gere uma pensão por ocasião de seu óbito.

O fato é que cada vez mais os cidadãos buscam formas de estender sua existência, seus objetivos, em geral, consistem em superar, em muitos anos, a idade de 100 anos.

Por outro lado a idade média de aposentadoria, apesar de sua evolução, ainda não acompanha a velocidade com que a expectativa de vida cresce.

Fazendo com que os períodos contributivos, na maioria dos casos, sejam iguais ou muito próximos, quando não inferiores, ao tempo de inatividade.

E o segundo no número de novas crianças vindas ao mundo que no futuro constituirão a chamada população economicamente ativa e por conseguinte virão a ocupar os cargos públicos vagos.

Nesse aspecto faz-se necessário fazer um pequeno parenteses, porque no âmbito da Administração Pública, o número de postos de trabalho é pré-definido em lei com base na necessidade de prestação de serviços públicos levantada pelo Estado.

Ocorre que diante da obrigatoriedade de cumprimento dos limites de gastos com pessoal imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, inúmeras vezes o Poder Público opta por não prover as vagas livres, impactando ainda mais o quadro já deficitário do sistema previdenciário.

Além disso, sob o argumento de que é preciso fazer valer a eficiência da máquina pública, busca diuturnamente a substituição de servidores por instrumentos tecnológicos que permitem a execução das atividades sem a utilização de mão-de-obra humana.

Sem contar que num passado recente e porque não dizer, ainda hoje, vários governos tem optado pela contratação de pessoal temporário ou terceirizados ao invés de efetivos, com o objetivo de reduzir os custos com pessoal e garantir uma "melhor gestão" de seus quadros, já que estes não são protegidos pela estabilidade.

A junção desses dois aspectos ganha contornos relevantes quando a análise do sistema é feita considerando a necessidade de que existam pelo menos 4 (quatro) servidores ativos para custear 1 (um) inativo.

Proporção essa que pode ser facilmente obtida tomando por base os percentuais mínimos de contribuição que podem ser exigidos do servidor e máximo que pode ser arrecadado pelo Ente Federado.

Da mesma forma que se analisa o sistema coletivamente, é possível mensurá-lo sob o aspecto individual, basta, para tanto, considerar que os recursos arrecadados diretamente com as contribuições correspondem a aproximadamente 1/3 do valor necessário para pagamento do benefício integral.

Assim, o servidor que verte contribuições para o sistema durante 30 anos, arrecadou recursos suficientes para o custeio do equivalente a 10 anos de benefício, período este que deveria ser correspondente à sua expectativa de sobrevida.

É fato que caso os recursos fossem capitalizados ao longo desse período produziriam resultados melhores, entretanto, ante as taxas de juros (rentabilidade) dos fundos de investimentos praticadas no mercado, com certeza os recursos não permitiriam o custeio de benefícios por períodos muito mais tempo.

Daí a fixação das regras de concessão de benefícios previdenciários, em especial das aposentadorias, não consistir em uma fórmula matemática, mas sim em uma verdadeira ciência que exige a observância destes fatores sociais para a definição de regras que possam representar o verdadeiro anseio do sistema consistente na garantia de uma velhice digna a seus segurados.

3 - As Regras Gerais Previdenciárias

As mudanças promovidas no texto constitucional tanto em 1998 como em 2003 alcançaram não só os requisitos e as regras de concessão de benefício, mas trouxeram também uma série de aspectos relacionados às regras gerais do sistema previdenciário dos servidores públicos brasileiros.

Dentre os quais merece destaque a inserção do caráter contributivo, a obrigatoriedade de filiação e de observância do equilíbrio financeiro e atuarial, a restrição de filiação aos ocupantes de cargos de provimento efetivo ou vitalício, a inserção do princípio da solidariedade e a limitação dos proventos à última remuneração do cargo efetivo.

O texto original da Carta Maior previa que o benefício de aposentadoria seria concedido ao servidor que completasse o tempo de serviço mínimo ali exigido.

Cabendo aos Estatutos definir o conceito de tempo de serviço, fato que permitia a existência de uma série de situações onde mesmo o servidor não estando trabalhando, determinado período era considerado como se em efetivo exercício estivesse e por consequência lógica tal período computado para efeitos de aposentadoria.

Além da possibilidade, prevista na legislação infraconstitucional, de que os períodos de férias e licenças não usufruídos fossem contados em dobro para efeitos de aposentadoria, ou seja, quando o servidor não tirava suas férias aquele mês era considerado como se fossem 2 (dois) meses para efeito de aposentadoria.

Situações que restaram impossibilitadas em razão da obrigatoriedade de contribuições mensais para a concessão do benefício.

Além disso, a necessidade de garantir a sustentabilidade do regime próprio ensejou tal imposição, fazendo com que a partir de então, o benefício de aposentadoria não mais seja concedido em razão da prestação de serviços, mas sim das contribuições mensais vertidas para o sistema.

As quais incidem sobre a remuneração recebida pelo servidor a título de retribuição mensal pelos trabalhos executados.

A inserção da obrigatoriedade de equilíbrio financeiro e atuarial por parte dos RPPSs tem o condão de exigir dos mesmos a garantia financeira dos pagamentos dos benefícios.

O equilíbrio atuarial, sinteticamente, pode ser entendido como a busca pela definição exata dos valores que se fazem necessários arrecadar para o custeio dos benefícios ao longo do tempo, em razão das características da massa de servidores públicos protegidos.

Já o equilíbrio financeiro consiste na suficiência de recursos arrecadados para o pagamento dos benefícios.

Tais princípios estão umbilicalmente ligados às contribuições previdenciárias arrecadadas do servidor e do Ente Federado, uma vez que mesmo existindo outras fontes de receitas previdenciárias (compensação previdenciária, imóveis, etc.), essas ainda se constituem na principal fonte de financiamento do sistema.

Outra inovação de caráter eminentemente restritivo consistiu na vinculação, a partir do advento da Emenda Constitucional n.º 20/98, aos RPPSs apenas dos servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo e dos vitaliciados.

Os servidores efetivos são aqueles que tendo prestado concurso público somente podem ser dispensados do serviço público, mediante decisão proferida em processo administrativo, processo judicial ou a pedido.

Enquanto que os vitaliciados são aqueles que ocupam determinados cargos na Administração Pública brasileira e somente a deixam a pedido ou por decisão judicial transitada em julgado.

Questão polêmica decorrente dessa limitação reside nos servidores estabilizados pela Constituição Federal de 1988 que em uma análise fria do texto constitucional estariam excluídos dos RPPSs.

Mas esse não é o posicionamento da União que reconhece a possibilidade de sua filiação aos Regimes Próprios, quando houver previsão legal expressa nesse sentido.

Merece destaque o fato de que o Superior Tribunal de Justiça já manifestou entendimento no sentido de que a filiação dos mesmos deve se dar junto ao RGPS.

Já a inserção do princípio da solidariedade, sedimentou o entendimento de que as contribuições vertidas ao sistema por seus segurados não possuem caráter individual e sim coletivo.

Isto porque, os valores arrecadados não se destinam apenas e tão somente ao custeio dos benefícios que vierem a ser recebidos pelo segurado que as pagou, mas por todos aqueles que necessitem de qualquer prestação previdenciária.

È cediço que tal posicionamento não é aceito pela maioria esmagadora dos segurados que não aceitam a utilização de suas contribuições para o custeio de benefícios de terceiros, já que foram recolhidas de forma individual.

Entretanto, esse argumento não resiste à necessidade de se justificar o dever dos RPPSs de custear os chamados benefícios de risco (aposentadoria por invalidez e pensão por morte, por exemplo).

Do contrário, poder-se-ia entender que um servidor recém-empossado e falecido deixaria seus dependentes na penúria a medida que suas contribuições individuais não seriam suficientes para o pagamento do benefício aos dependentes.

Por fim, outra modificação de significativa importância no sistema consistiu na limitação dos proventos de aposentadoria à última remuneração do cargo efetivo, impedindo assim que lhe fossem concedidos qualquer adicional que não integrasse sua remuneração enquanto na ativa.

4 - A Pensão por Morte

Apesar das modificações promovidas ao longo dos últimos 25 anos na Constituição Federal, o benefício de pensão por morte foi timidamente atingido.

Na verdade durante todo esse período as alterações resumiram-se apenas a alterar a forma de cálculo dos mesmos e a retirada do direito à paridade para aqueles cujo fato gerador do benefício se deu a partir do advento da Emenda Constitucional n.º 41/03, em regra.

Hoje a pensão por morte tem seu valor pago integralmente somente nos casos em que o falecido recebia a título de remuneração ou proventos importância igual ou inferior ao limite máximo do salário de benefício definido para o Regime Geral de Previdência Social.

Nas hipóteses em que o de cujus recebia importância superior a esse valor, os beneficiários receberão a importância correspondente ao limite máximo acrescida de 70% do excedente.

No que tange à paridade consiste na extensão aos inativos de todo e qualquer aumento concedido aos servidores ativos, conforme já mencionado, essa deixou de ser regra no caso das pensões por morte, quando o óbito ocorreu após o advento da Emenda Constitucional n.º 41/03.

Predomina hoje para esses beneficiários o princípio da preservação do valor real do benefício pelo qual os benefícios são reajustados com base em índices que reponham o poder de compra do mesmo.

Ainda existe a possibilidade de que os beneficiários da pensão por morte façam jus à paridade quando a aposentadoria do falecido tiver sido concedida com base nas Emendas Constitucionais n.º 47/05 e 70/12, bem como para todos aqueles cujo fato gerador do benefício, no caso o óbito, tenha se dado antes da Emenda Constitucional n.º 41/03.

Em que pese existirem entendimentos no sentido de que a nova metodologia de cálculo dos benefícios somente pode ser aplicada a partir da edição da Medida Provisória 167/04 que foi publicada em Fevereiro de 2004.

A Constituição Federal sempre deixou a critério da legislação inferior a definição da maioria das regras alusivas ao tema, cabendo, assim, à norma infraconstitucional a definição do rol de beneficiários e da forma pela qual se dá a divisão das cotas partes do benefício.

Objetivando limitar esse poder de definição, a Lei n.º 9.717/98 e Orientações Normativas do Ministério da Previdência Social tentaram impor aos demais Entes Federados a observância das regras estabelecidas para o INSS.

Contudo, essa imposição afronta a autonomia constitucional dos Entes Federados para legislar acerca dos assuntos de seu interesse, motivo pelo qual tende a ser rechaçada pelo Poder Judiciário.

Mais recentemente a Lei n.º 13.135/15 promoveu alterações significativas nas regras que regulam a sua concessão no âmbito da União, promovendo a inclusão da exigência de carência e tempo mínimo de casamento para a concessão aos cônjuges, além de limitar o pagamento dos proventos por determinado prazo, salvo quando possuírem mais de 44 (quarenta e quatro) anos.

Além de promover uma série de alterações em outros aspectos relacionados ao benefício, os quais pode-se afirmar dificultam a sua concessão.

É sempre bom ressaltar que as regras de pensão por morte no caso de óbitos de militares são integralmente definidas pela legislação local, inclusive no que tange ao cálculo dos proventos.

5 - As Aposentadorias

Certamente o benefício que mais sofreu alterações ao longo desses anos foi a aposentadoria, em razão da série de regras que surgiram e dos novos requisitos introduzidos para a sua concessão.

O benefício que até então era concedido ou por tempo de serviço ou por idade, passou a exigir para que pudesse ser usufruído o cumprimento de tempo de contribuição e idade e em algumas regras tempo de serviço público, tempo de carreira e tempo no cargo.

É fato que a aposentadoria por idade persiste até hoje, mas também para ela passou-se a exigir o cumprimento de determinado lapso temporal no serviço público e no cargo em que se dará a aposentadoria.

As inúmeras regras de transição criadas ao longo do tempo proporcionaram ao servidor inúmeras possibilidades de enquadramento para efeitos de concessão de benefício, onde o principal diferencial não consiste apenas no preenchimento dos benefícios.

Mas sim na escolha das regras que autorizem a inativação com proventos calculados com base na última remuneração do cargo efetivo, já que com o advento da Emenda Constitucional n.º 41/03, os proventos do servidor, em regra, passaram a ser calculados de acordo com seu histórico remuneratório.

Sem contar as modificações decorrentes das modificações promovidas em 2005, 2012 e 2015.

Diz-se, em regra, porque ainda existem uma série de possibilidades de aposentadoria que, conforme mencionado, autorizam a concessão do benefício com base na última remuneração, mas são regras de exceção, também conhecidas como regras de transição.

Não bastasse a modificação do cálculo, as alterações constitucionais também estabeleceram que os reajustes destes se daria com  o objetivo de recompor o poder de compra do benefício, afastando assim a chamada paridade entre ativos e inativos, deixando, a paridade, também para as regras de exceção.

Então, hoje, além da aposentadoria impor uma série de requisitos cumulativos para a sua concessão, em regra tem seus proventos calculados pelo histórico remuneratório do servidor e o reajuste do mesmo vinculado a índices inflacionários.

A série de mudanças promovidas, enseja inúmeras discussões acerca da existência de direito adquirido à concessão do benefício com base nas regras vigentes antes das Emendas Constitucionais.

Ocorre que em sede de previdência, para que ocorra a caracterização do direito adquirido faz-se necessário que o servidor tenha preenchido todos os requisitos constitucionalmente exigidos.

O não cumprimento de qualquer um deles implica na impossibilidade de invocação de direito adquirido.

6 - As Contribuições Previdenciárias

No campo da exação previdenciária as modificações ocorridas, além das já mencionadas anteriormente, residiram basicamente na definição constitucional de um percentual mínimo de contribuição a ser exigido pelos Estados e Municípios de seus servidores.

Por força do que estabelece o artigo 149, da Constituição Federal ficou definido que as contribuições previdenciárias cobradas por estes Entes Federados, não podem ser inferiores às exigidas pela União de seus servidores.

E a principal mudança residiu na taxação dos aposentados e pensionistas, muito discutida, mas que hoje, em razão de posicionamento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, teve sua constitucionalidade reconhecida, impondo-se, dessa forma, aos aposentados e pensionistas que recebam proventos com valores acima do limite máximo do salário de benefício a exigência de contribuição previdenciária.

Devendo o percentual cobrado incidir sobre a parcela dos proventos que supera esse limite, ressalvada a situação dos portadores de doenças incapacitantes, quando a incidência somente ocorrerá sobre a parcela que supere o dobro do limite fixado para o Regime Geral.

Essa exceção merece um destaque a medida que o dispositivo constitucional que autorizou a cobrança diferenciada de contribuições dos portadores de doenças incapacitantes delegou a norma infraconstitucional a definição do que vem a ser essa moléstia.

E, também com base em posicionamento do Supremo Tribunal Federal, consolidou-se o entendimento de que se trata de norma de eficácia limitada, ou seja, que somente pode ser aplicada após sua regulamentação pelo legislador ordinário.

Portanto, para que os aposentados portadores de doenças incapacitantes possam usufruir da benesse faz-se necessário que o respectivo Ente Federado edite norma tratando do tema.

Dentro da política adotada pelo legislador constituinte de desincentivar a aposentadoria dos servidores, uma das formas encontradas para que estes não resolvessem usufruir de seu descanso foi a criação do Abono de Permanência.

O Abono de Permanência consiste em gratificação paga aos servidores que tendo completado os requisitos para se aposentar, por determinadas regras constitucionais, optem por permanecer em atividade.

Nesse caso como o valor da gratificação é idêntico ao da contribuição o servidor acaba tendo um ganho financeiro em sua remuneração, já que tais valores se equivalem e como tal se anulam se constituindo em crédito para o mesmo.

7 - A Previdência Complementar dos Servidores Públicos

Com a Emenda Constitucional n.º 20/98 autorizou-se aos RPPSs a instituição de regimes de previdência complementar para seus servidores, essa, conforme o próprio nome já diz, se caracteriza pelo intento de complementar a renda recebida por ele na inatividade de forma que proporcione ao servidor o padrão de remuneração recebido quando em atividade.

Tal fato, por si só, já deixa claro que sua origem teve como condão permitir aos segurados do INSS manter os rendimentos recebidos na ativa, uma vez que mesmo recebendo altas remunerações suas aposentadorias são limitadas a valores fixados pelo INSS.

Com as modificações promovidas em 2003 consolidou-se essa possibilidade e reconheceu-se aos Entes Federados o direito de limitar os benefícios pagos a seus aposentados ao limite máximo de benefício pago pelo INSS.

Isto porque, a partir do momento da instituição do sistema complementar os benefícios dos novos servidores estarão limitados ao valor máximo pago pelo INSS. Ainda, que estes não façam a opção pela adesão ao regime complementar.

Entretanto essa regra somente pode ser aplicada aos servidores após a instituição do dito Regime Complementar e só alcança aqueles que ingressarem no serviço público após a sua ocorrência.

Pois, para os servidores que já integravam os quadros da Administração Pública nada muda, a não ser que os mesmos optem pela adesão ao sistema de previdência complementar.

No âmbito federal o regime complementar foi instituído pela Lei federal n.º 12.618/12, cabendo aos demais Entes Federados, desde que haja viabilidade atuarial, instituírem os seus sistemas complementares.

8 - Conclusão

A temática previdenciária, em especial do servidor público, envolve diversos aspectos apaixonantes e intrigantes que transpassam as linhas de qualquer texto didático e exigem um aprofundamento diário.

O fato é que a dinâmica social e a vinculação do sistema a ela, exigem e impõem a todos os seus atores um conhecimento dos aspectos relevantes para a definição de seu conteúdo.

Não se pode imaginar um sistema previdenciário estático em um contexto social dinâmico.

Assim, a previdência se constitui em objeto constante de estudo e apreciação para todos aqueles que a integram sejam como agentes seja como segurados do sistema.