Confirmada decisão que suspende direitos políticos do ex-prefeito de Leme, em São Paulo
O ex-prefeito de Leme, em São Paulo, Geraldo Macarenko, teve confirmada, por unanimidade, pela Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), sua condenação por improbidade administrativa. Fica mantido, assim, o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) ? que confirmou em parte a sentença dada em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público paulista. Além do ex-prefeito, cujos direitos políticos foram suspensos, também foi condenado Dorival Zanóbia Franchozza, um dos beneficiários da ação irregular do então administrador do município.
O empresário ficou proibido de contratar com o Poder Público e receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, entre outras punições. Os dois se envolveram em uma licitação fraudulenta para contratação de serviços de engenharia na qual a empresa de Franchozza participou com três firmas distintas, todas do mesmo sócio.
A ministra Eliana Calmon, relatora do processo no STJ, não discordou da determinação do TJSP porque, para ela, "o que se pretende coibir e sancionar é a atitude, o comportamento do ex-prefeito, e não o valor do contrato". Ao finalizar seu voto contrariamente aos dois acusados, lembrou ter o "acórdão deixado claro que a punição deriva da transgressão aos princípios que norteiam a administração".
Macarenko
Uma das alegações que levaram Geraldo Macarenko a recorrer ao STJ foi o fato de considerar o MP ilegítimo para propor ação civil pública em defesa de entidade pública com representação judicial. Entende o ex-prefeito que o interesse personalizado pelo ressarcimento do erário não se confunde com interesse difuso, coletivo ou indisponível. Assim, a legitimação seria única e exclusiva da pessoa jurídica interessada, "que no caso é a Fazenda Pública".
Em outro ponto, diz ser necessária a existência de prejuízo ao erário para ser imposta uma pena, o que não aconteceu. "O acórdão afirmou textualmente que não ocorreu prejuízo material, sendo juridicamente impossível a imposição de sanções", complementa. Para Macarenko, ainda que se admitisse a possibilidade de imposição das sanções, estas devem ser individualizadas, "o que não ocorreu na hipótese dos autos".
Ele também considera descabida e desproporcional a gravíssima pena de suspensão dos direitos políticos. Reclama que sua aplicação foi "apenas por ter cometido uma banal irregularidade administrativa, perfeitamente justificada pela conjuntura inflacionária do período e pelo despreparo de modestos servidores de um pequeno município com cerca de 30 servidores apenas". Destaca, ainda, ter reconhecido o acórdão que não houve proveito patrimonial ilícito.
Franchozza
Em seu recurso, apensado ao do ex-prefeito, o contratado Dorival Zanóbia Franchozza aponta divergência jurisprudencial acerca de legitimidade do MP para tratar de assuntos "dessa natureza". O caso, entende o recorrente, pede uma ação popular. Cita o fato de que o TJSP confirmou parcialmente a sentença por julgar que os serviços contratados eram efetivamente necessários e que não houve superfaturamento ou acréscimo de bens ou valores ao seu patrimônio.
"Desta forma, o acórdão afrontou a idéia de dolo ou culpa ao manter como sanção a perda de função pública, a proibição de contratar com o Poder Público, receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente", informou. Pontua que o lucro obtido, próprio do ramo empresarial, correspondeu ao serviço prestado e está muito abaixo das regras do mercado.
Voto
O primeiro aspecto tratado pela relatora foi a questão da ilegitimidade do Ministério Público, questão submetida ao Supremo Tribunal Federal (STF), onde se concluiu pela legitimidade do MP para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público. Após o trânsito em julgado, os autos retornaram ao STJ, onde foi julgado o recurso especial. Neste ponto, portanto, os dois recursos restaram prejudicados.
Assim, a ministra se atém a dois itens principais: a existência de prejuízo ao erário como pressuposto necessário à imposição de pena e a individualização das sanções. Quanto à primeira premissa, a relatora avaliou como "inteiramente sem razão" porque não se exige, para a configuração do ato de improbidade, a existência de dano ou prejuízo material. Ressalta que atualmente a expressão "atos lesivos" (constante na artigo primeiro da Lei 4.717/65 ? ação popular) foi substituída por "danos morais e patrimoniais".
Para a ministra Eliana Calmon, isso "deixa claro a intenção político-legislativa de sancionar não somente os atos danosos aos cofres públicos, mas, também, as improbidades geradoras de danos imateriais, eis que tais atos atingem a moralidade, requisito que hoje está explicitado na Constituição Federal como princípio da administração pública". Quanto à falta de individualização das sanções e do exagero da pena de suspensão dos direitos políticos, entende que não podem prosperar as alegações.
Esclarece a relatora que, sendo os réus partícipes nos atos de improbidade, "não existiu diferença entre o proceder de um ou de outro, de modo a justificar aplicação de penas distintas". Sobre a condenação, disse: "Quanto à imposição da pena de perda dos direitos políticos, era inarredável a condenação, na medida em que cominada esse tipo de pena, conforme dispõe o artigo 12, III, da Lei 8.429/92".
Sobre os fundamentos de Franchozza, afirma que, ao estudar a sentença e o acórdão, encontrou bem expresso o entendimento de que as diversas irregularidades no processo licitatório não deixam dúvida da intenção dos réus de se beneficiarem com a licitação, tornando-os concorrentes privilegiados, o que os conduziu à contratação. "Daí as irregularidades cometidas com o fito de anular a concorrência de outras firmas do ramo", explica. Tal proceder, prossegue a ministra, "independentemente de dolo ou culpa, configura ato de improbidade".
Segundo a relatora, a sanção imposta ao recorrente, como aos demais réus, pretendeu os possíveis benefícios vindos do contrato, sem causar enriquecimento indevido ao município. Por isso, o TJSP fez um ajuste, restringindo a devolução ao município à vantagem obtida pela empresa com a execução de um contrato que, se observadas as regras do direito administrativo, "possivelmente não teria sido realizado pela empresa que se apresentou como vencedora na licitação".
Ana Cristina Vilela
O empresário ficou proibido de contratar com o Poder Público e receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, entre outras punições. Os dois se envolveram em uma licitação fraudulenta para contratação de serviços de engenharia na qual a empresa de Franchozza participou com três firmas distintas, todas do mesmo sócio.
A ministra Eliana Calmon, relatora do processo no STJ, não discordou da determinação do TJSP porque, para ela, "o que se pretende coibir e sancionar é a atitude, o comportamento do ex-prefeito, e não o valor do contrato". Ao finalizar seu voto contrariamente aos dois acusados, lembrou ter o "acórdão deixado claro que a punição deriva da transgressão aos princípios que norteiam a administração".
Macarenko
Uma das alegações que levaram Geraldo Macarenko a recorrer ao STJ foi o fato de considerar o MP ilegítimo para propor ação civil pública em defesa de entidade pública com representação judicial. Entende o ex-prefeito que o interesse personalizado pelo ressarcimento do erário não se confunde com interesse difuso, coletivo ou indisponível. Assim, a legitimação seria única e exclusiva da pessoa jurídica interessada, "que no caso é a Fazenda Pública".
Em outro ponto, diz ser necessária a existência de prejuízo ao erário para ser imposta uma pena, o que não aconteceu. "O acórdão afirmou textualmente que não ocorreu prejuízo material, sendo juridicamente impossível a imposição de sanções", complementa. Para Macarenko, ainda que se admitisse a possibilidade de imposição das sanções, estas devem ser individualizadas, "o que não ocorreu na hipótese dos autos".
Ele também considera descabida e desproporcional a gravíssima pena de suspensão dos direitos políticos. Reclama que sua aplicação foi "apenas por ter cometido uma banal irregularidade administrativa, perfeitamente justificada pela conjuntura inflacionária do período e pelo despreparo de modestos servidores de um pequeno município com cerca de 30 servidores apenas". Destaca, ainda, ter reconhecido o acórdão que não houve proveito patrimonial ilícito.
Franchozza
Em seu recurso, apensado ao do ex-prefeito, o contratado Dorival Zanóbia Franchozza aponta divergência jurisprudencial acerca de legitimidade do MP para tratar de assuntos "dessa natureza". O caso, entende o recorrente, pede uma ação popular. Cita o fato de que o TJSP confirmou parcialmente a sentença por julgar que os serviços contratados eram efetivamente necessários e que não houve superfaturamento ou acréscimo de bens ou valores ao seu patrimônio.
"Desta forma, o acórdão afrontou a idéia de dolo ou culpa ao manter como sanção a perda de função pública, a proibição de contratar com o Poder Público, receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente", informou. Pontua que o lucro obtido, próprio do ramo empresarial, correspondeu ao serviço prestado e está muito abaixo das regras do mercado.
Voto
O primeiro aspecto tratado pela relatora foi a questão da ilegitimidade do Ministério Público, questão submetida ao Supremo Tribunal Federal (STF), onde se concluiu pela legitimidade do MP para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público. Após o trânsito em julgado, os autos retornaram ao STJ, onde foi julgado o recurso especial. Neste ponto, portanto, os dois recursos restaram prejudicados.
Assim, a ministra se atém a dois itens principais: a existência de prejuízo ao erário como pressuposto necessário à imposição de pena e a individualização das sanções. Quanto à primeira premissa, a relatora avaliou como "inteiramente sem razão" porque não se exige, para a configuração do ato de improbidade, a existência de dano ou prejuízo material. Ressalta que atualmente a expressão "atos lesivos" (constante na artigo primeiro da Lei 4.717/65 ? ação popular) foi substituída por "danos morais e patrimoniais".
Para a ministra Eliana Calmon, isso "deixa claro a intenção político-legislativa de sancionar não somente os atos danosos aos cofres públicos, mas, também, as improbidades geradoras de danos imateriais, eis que tais atos atingem a moralidade, requisito que hoje está explicitado na Constituição Federal como princípio da administração pública". Quanto à falta de individualização das sanções e do exagero da pena de suspensão dos direitos políticos, entende que não podem prosperar as alegações.
Esclarece a relatora que, sendo os réus partícipes nos atos de improbidade, "não existiu diferença entre o proceder de um ou de outro, de modo a justificar aplicação de penas distintas". Sobre a condenação, disse: "Quanto à imposição da pena de perda dos direitos políticos, era inarredável a condenação, na medida em que cominada esse tipo de pena, conforme dispõe o artigo 12, III, da Lei 8.429/92".
Sobre os fundamentos de Franchozza, afirma que, ao estudar a sentença e o acórdão, encontrou bem expresso o entendimento de que as diversas irregularidades no processo licitatório não deixam dúvida da intenção dos réus de se beneficiarem com a licitação, tornando-os concorrentes privilegiados, o que os conduziu à contratação. "Daí as irregularidades cometidas com o fito de anular a concorrência de outras firmas do ramo", explica. Tal proceder, prossegue a ministra, "independentemente de dolo ou culpa, configura ato de improbidade".
Segundo a relatora, a sanção imposta ao recorrente, como aos demais réus, pretendeu os possíveis benefícios vindos do contrato, sem causar enriquecimento indevido ao município. Por isso, o TJSP fez um ajuste, restringindo a devolução ao município à vantagem obtida pela empresa com a execução de um contrato que, se observadas as regras do direito administrativo, "possivelmente não teria sido realizado pela empresa que se apresentou como vencedora na licitação".
Ana Cristina Vilela
Processo: Resp 287728
