A vedação de recebimento de duas pensões decorrentes de falecimento de cônjuges alcança a ambos os regimes previdenciários?
Considerações do colunista Bruno Sá Freire Martins sobre a pensão por morte.
No Regime Geral de Previdência existe previsão no sentido de que é vedado o recebimento de pensão por morte quando ambos os benefícios tiverem como fato gerador o óbito de cônjuges.
Vedação repetida pela legislação de alguns Regimes Próprios.
Ocorre que muitas vezes o primeiro benefício de pensão por morte é devido por um regime básico, enquanto que o segundo é devido pelo outro, ainda que ambos sejam originados da morte de dois maridos distintos.
Deixando a indagação no ar quanto à possibilidade de que seja aplicada a lei limitadora, situação que se pretende esclarecer aqui.
1 – SITUAÇÃO FÁTICA
Antes de adentrar à
discussão propriamente dita, faz-se necessário que seja exemplificada a
situação fática com o objetivo de delimitar a análise do tema.
Para tanto será tomado como base o fato de uma pensionista do Regime Próprio, em razão do óbito de seu primeiro marido, casar-se novamente com um segurado do INSS que vem a óbito, ensejando a discussão acerca da possibilidade de pagamento de outra pensão pelo Regime Geral.
2 – EXIGÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL
Inicialmente é preciso frisar
que para a aplicação de norma nesse sentido, é necessário que no momento do
óbito, exista Lei estabelecendo que não pode haver a concessão de duas pensões
por morte quando o fato gerador for a morte de ex-cônjuges.
Isso porque o Superior Tribunal de Justiça foi claro ao sumular o entendimento de que:
A lei aplicável à concessão de pensão previdenciária por morte é aquela vigente na data do óbito do segurado
E nesse aspecto é preciso frisar que tal vedação deve estar contida na Lei vigente no momento do primeiro óbito gerador da pensão, pois ao estabelecer a aplicação da lei vigente no momento do óbito essa deverá versar sobre a concessão também incluirá as causas de cessação do benefício ou mesmo as razões para a sua não concessão aplicável aos beneficiários a partir de então.
Razão pela qual não se admite que nova previsão nesse sentido, seja aplicada a fato jurídico já consolidado sob a égide da legislação vigente.
Então, se no momento do primeiro óbito a legislação do RPPS não prever que é vedado o recebimento de duas pensões oriundas do falecimento de dois cônjuges não se admitirá que alteração posterior possa implicar na recusa da concessão do segundo benefício, por caracterizar ofensa à dita Súmula.
Já no Regime Geral a Lein.º 8.213/91 estabelece que:
Art. 124. Salvo
no caso de direito adquirido, não é permitido o recebimento conjunto dos
seguintes benefícios da Previdência Social:
...
VI - mais de uma pensão deixada por cônjuge ou companheiro,
ressalvado o direito de opção pela mais vantajosa.
Assim, no Regime Geral a aplicação da regra é perfeitamente possível quando se tratar de duas pensões a serem geradas em razão de falecimento de ex-cônjuges ou ex-companheiros filiados ao INSS.
Ainda restando a controvérsia acerca da aplicação da mesma entre os Regimes.
3 – CARÁTER CONTRIBUTIVO DOS REGIMES
E nesse aspecto vale
rememorar que com o advento das Emendas Constitucionais n.ºs 03/93 e 20/98
restabeleceu-se, no âmbito do Regime Próprio, o caráter contributivo dos
benefícios previdenciários, fazendo com que os mesmos se constituam em retorno
ao segurado ou seus beneficiários dos valores pagos obrigatoriamente.
Pois a proteção
previdenciária exige a contribuição direta do protegido no custeio de suas
ações como condição necessária para a qualificação do direito subjetivo a essa
proteção.[i]
Em sede de Regime Geral
a previsão de necessidade de realização de contribuições previdenciárias data
da sua instituição, ou seja, desde o seu advento, fez-se necessária a exação
para que o segurado pudesse usufruir dos benefícios oferecidos pelo sistema.
Ou seja, em ambos os Regimes o benefício previdenciário, ainda que seja a pensão por morte, decorrem da realização de contribuições previdenciárias, funcionando como uma contraprestação decorrente da poupança levada a efeito pelo segurado.
4 – AUTONOMIA DOS REGIMES
Além disso, não se pode
perder de vista o fato de que os Regimes Previdenciários básicos se revestem de
autonomia, não podendo, suas normas alcançar os fatos relacionados uns aos
outros, salvo nos casos de aplicação subsidiária.
Isso porque, entende-se por regime
previdenciário aquele que abarca, mediante normas disciplinadoras da relação
jurídica previdenciária, uma coletividade de indivíduos que têm vinculação
entre si em virtude da relação de trabalho ou categoria profissional a que está
submetida, garantindo a esta coletividade, no mínimo, os benefícios
essencialmente observados em todo o sistema de seguro social – aposentadoria e
pensão por falecimento do segurado.[ii]
O sistema previdenciário brasileiro, na forma pela qual foi concebido no âmbito da Constituição Federalde 1988 é composto por dois regimes básicos cuja principal característica é a obrigatoriedade de filiação.
O primeiro denominado
Regime Geral de Previdência Social destinado aos trabalhadores da iniciativa
privada e aos servidores abarcados pelo § 13 do artigo 40 da Constituição
Federal que mesmo figurando no rol de Agentes Públicos, em razão da sua
efemeridade de vínculo, não se encontram contemplados pelos Regimes Próprios.
E o segundo, o, já
mencionado, Regime Próprio de Previdência Social, onde a filiação alcança
apenas os servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo, os
estabilizados, os vitaliciados e os militares.
O que não poderia ser
diferente, à medida que a própria Carta Magna outorgou aos Entes Federados a
autonomia legislativa, administrativa e financeira para tratar dos assuntos
pertinentes a seus servidores, onde se incluem os direitos previdenciários.
A autonomia importa,
necessariamente, descentralização do poder. Essa descentralização é não apenas
administrativa, como, também, política. Os Estados-membros não apenas podem,
por suas próprias autoridades, executar leis, como também é-lhes reconhecido
elaborá-las.[iii]
E essa autonomia entre
os Regimes, decorrente da autonomia dos Entes Federados e natureza jurídica dos
mesmos, faz com que a aplicação das regras contidas em um somente se estendam
ao outro quando houver previsão expressa nesse sentido de caráter
constitucional ou geral, ou, ainda, nos casos de omissão compatível, conforme
autoriza o § 12 do artigo 40 da Constituição Federal.
Valendo frisar desde já,
que, todos os Regimes Próprios possuem regras que regulam as causas de extinção
do benefício ou mesmo os fatos impeditivos para a sua concessão, então, a
ausência de previsão no sentido de ser vedado o acúmulo de mais de duas pensões
quando ambas tiverem o mesmo fato gerador não se constitui em omissão, mas sim
em opção do legislador local.
5 – NATUREZA JURÍDICA DA PENSÃO POR MORTE
A pensão por morte se constitui em benefício pago aos dependentes
economicamente do segurado falecido, com o objetivo de assegurar a manutenção
da contribuição ou mesmo a integralidade do sustento do grupo familiar do qual
foi excluído pela morte.
E,
em que pese não possuir os contornos jurídicos de alimentos, possui natureza
alimentar, já que tem o condão de garantir o sustento da família.
O
fato de a pensão por morte constituir-se em benefício diverso da aposentadoria
ou mesmo da remuneração recebida em atividade não tem o condão de afastar a sua
natureza alimentar, até porque sua existência pressupõe o recebimento prévio de
um salário ou de proventos por parte do segurado falecido e a sua contribuição
previdenciária para o respectivo regime previdenciário.
Por
isso que se afirma que a pensão por morte é o benefício previdenciário pago aos
dependentes do segurado em razão de seu falecimento. Trata-se de um benefício
derivado, pois depende da existência de proventos de aposentadoria ao inativo
ou remuneração/subsídio ao servidor ativo.[iv]
Sendo
concedido em razão do cumprimento de uma obrigação por parte do segurado que
contribuiu para o Regime e destinado ao sustento da família, em especial
àqueles cuja dependência econômica não exige comprovação, bastando, apenas a
demonstração do vínculo de parentesco ou afinidade, como é o caso do cônjuge ou
companheiro.
6 – IMPOSSIBILIDADE DE LIMITAÇÃO POR INTERPRETAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL
Na
condição de benefício derivado, pressupõe-se que a legislação infraconstitucional
seja interpretada de acordo com os contornos constitucionais, onde se
estabelece a existência de dois regimes previdenciários básicos distintos e a
aplicação das normas do Regime Geral no Regime Próprio somente nos casos de
omissão, além de se conceder autonomia dos Entes Federados para legislar e
disciplinar os direitos de seus servidores.
As
normas constitucionais não podem ser restringidas por Lei, devendo sempre
possuir o maior alcance interpretativo possível, de forma a ter garantida sua
eficácia plena e, principalmente, a unidade do seu Texto.
A
unidade da Constituição postula que não se considere uma norma da Constituição
fora do sistema em que se integra; dessa forma, evitam-se contradições entre as
normas constitucionais. As soluções dos problemas constitucionais devem estar
em consonância com as deliberações elementares do constituinte. Vale, aqui, o
magistério de Eros Grau, que insiste em que “não se interpreta o direito em
tiras, aos pedaços”, acrescentando que “a interpretação do direito se realiza
não como mero exercício de leitura de textos normativos, para o que bastaria ao
intérprete ser alfabetizado”. Esse princípio concita o intérprete a encontrar
soluções que harmonizem tensões existentes entre as várias normas constitucionais,
considerando a Constituição como um todo unitário.[v]
Os
Tribunais também adotam esse entendimento, senão vejamos:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AUDITOR FISCAL DO
TRABALHO - MÉDICO DO TRABALHO -. ADICIONAL DE PERICULOSIDADE. CONSTITUCIONAL Nº
19/98. NÃO EXCLUSÃO DO DIREITO AO ADICIONAL NA FORMA PREVISTA NAS LEIS 8.112/90 E 8.270/91. OBSERVÂNCIA DO
PRINCÍPIO DA UNIDADE DA CONSTITUIÇÃO. COMPROVAÇÃO DO EXERCÍCIO EM ATIVIDADE PERIGOSA. DIREITO AO ADICIONAL.
1. Cuida-se de apelação da sentença que julgou procedente o pedido para
condenar a União no pagamento ao autor, do adicional de 10% (dez por cento)
sobre o vencimento de seu cargo efetivo no período de 01.06.1998 a 09.01.2003,
acrescido de juros e correção monetária.
2. Pelo princípio da
unidade da Constituição os textos não devem ser analisados isoladamente, senão em sua
globalidade e inteireza, levando-se em consideração o conjunto de normas
constitucionalmente previstas, o que se justifica, inclusive, em razão da
unidade do poder constituinte.
3. Ainda que se considere a alteração procedida pela EC nº 19/98, não se pode excluir a periculosidade como direito do servidor
público que preencher os requisitos para o seu recebimento, em razão do próprio
parágrafo 3º, do art. 39, deixar patente que a lei poderá estabelecer
requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir. A Lei 8.112/90, em seu art 68, prevê a possibilidade do servidor público fazer jus aos adicionais de
periculosidade e insalubridade e a Lei 8.270/91 especifica seus
percentuais.
4. Da documentação acostada aos autos, inclusive laudos periciais
realizados na via administrativa pelo Ministério do Trabalho e pela
Universidade Federal do Ceará, restou perfeitamente demonstrado o exercício e
exposição perigosa do trabalho, a exsurgir o direito ao adicional de
periculosidade requerido.
5.
Apelação e remessa oficial improvidas. (TRF 5. 1ª T. AC 394288 CE
0015350-4.2003.4.05.8100. Rel. Des. Rogério Fialho Moreira DJe 06/05/2010) |
Não
se discute aqui a sua redução parcial, principalmente, porque prevista no Texto
Maior, mas permitir que a legislação ordinária funcione como fator de
restrição, em especial, quando essa decorre da negativa de direito outorgado
pela Carta Magna, como é o caso das cumulações, implica em flagrante afronta
aos seus ditames.[vi]
Isso
porque se no âmbito do conflito aparente de normas constitucionais a conclusão é
a de que a sua harmonização deve ser feita de forma a garantir a aplicabilidade
plena do regramento atinente à fruição de benefícios, jamais se poderá admitir
que a interpretação da norma infraconstitucional limite seu alcance, ainda que
a restrição no momento da concessão de um benefício derivado.
7 – A REFORMA DA
PREVIDÊNCIA
Alicerçando todo o
entendimento aqui desenvolvido a Emenda Constitucional n.º 103/19 estabeleceu
que:
Art. 24. É
vedada a acumulação de mais de uma pensão por morte deixada por cônjuge ou companheiro,
no âmbito do mesmo regime de previdência social, ressalvadas as pensões do
mesmo instituidor decorrentes do exercício de cargos acumuláveis na forma do
art. 37 da Constituição Federal.
Dispositivo esse que referenda o entendimento aqui desenvolvido, à medida que se fez necessário introduzir vedação expressa na Carta Magna no sentido de que não se admite a cumulação de proventos de pensão deixados pelo mesmo cônjuge.
Além disso, o texto foi claro ao prever que tal vedação não se aplica quando estes ocuparem cargos cumuláveis, ou seja, em sendo os vínculos dos falecidos ex-maridos ou ex-companheiros daqueles que se enquadram nas previsões contidas no inciso XVI do artigo 37 da Constituição Federal será permitido o recebimento de mais de um benefício.
Devendo-se salientar,
ainda, que o artigo 24 da Emenda é regra de aplicação imediata e alcança a
todos os Regimes Próprios de Previdência, já que em seu texto não consta
qualquer menção de o mesmo se destinar somente aos servidores públicos federais
e seus dependentes.
Pelo contrário, a
redação do caput é clara ao afirmar
que a vedação se aplica no âmbito do mesmo regime de previdência social, ou
seja, utiliza-se da expressão genérica regime previdenciário, abarcando,
portanto, os Regimes Próprios de todos os Entes e também o Regime Geral.
8 – CONCLUSÃO
Assim, há de se concluir que por se constituir a pensão por morte em um benefício derivado e decorrente da realização de contribuições previdenciárias por segurados de regimes previdenciários básicos diversos, hipótese em que predomina autonomia administrativa dos Entes Federados outorgada pela Constituição Federal, não se admitia até o advento da Emenda Constitucional n.º103/19 a vedação de recebimento de mais de uma pensão em razão do falecimento de cônjuges ou companheiros prevista para o Regime Geral alcançasse a pensão por morte concedida aos dependentes do servidor e vice-versa.
Sendo
esse inclusive o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, senão vejamos:
ADMINISTRATIVO
E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. VIÚVA. PERCEPÇÃO
CUMULADA DE PENSÕES. REGIMES DE PREVIDÊNCIA DISTINTOS. POSSIBILIDADE.
1.
Verifica-se que a Corte de origem julgou a lide em consonância com a
jurisprudência do STJ, segundo a qual não há vedação legal que obste o
recebimento de percepção cumulada quando se trata de regimes de providência
distintos.
2. Na
espécie, ficou constatado a observância dos requisitos para concessão da pensão
ao servidor falecido, fazendo jus à viúva o recebimento de pensão de regimes
distintos de previdência.
3.
Recurso especial não provido. (STJ. REsp 1242108/RS, Rel. Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/10/2011, DJe 13/10/2011)
AGRAVO
INTERNO DA UNIÃO E DO INSS. PENSÃO ESTATUTÁRIA E PREVIDENCIÁRIA. CUMULAÇÃO.
POSSIBILIDADE. VALOR. LIMITAÇÃO À INTEGRALIDADE DA PENSÃO ESTATUTÁRIA.
DESCABIMENTO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. EQUIDADE. JUROS DE MORA. LEI N.
11.960/2009. INAPLICABILIDADE. ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA. DAS PARCELAS EM ATRASO. INPC.
LEI N. 11.430/2006 (PRECEDENTES).
1.
Possível a cumulação da pensão estatutária e previdenciária, sem nenhum limite
ou dedução.
2.
Descabida a redução dos honorários advocatícios, uma vez utilizado, na sua
fixação, o critério da equidade (art. 20, § 4º, do Código de Processo Civil).
3.
Impossível a redução do percentual de juros para 6% (seis por cento) ao ano, a
teor do art. 1º-F da Lei n. 9.494/1997, na redação dada pela Lei n.
11.960/2009, pois tais disposições não se aplicam às demandas que lhes são
anteriores, não incidindo, portanto, nos processos em andamento.
4. O
índice aplicável, para correção das parcelas pagas em atraso, a partir de
1º/4/2006, com a edição de Lei n. 11.430/2006, é o INPC.
5.
Negado provimento ao agravo interno da UNIÃO; Agravo interno do INSS
parcialmente provido. (STJ. AgRg no REsp 640.356/RN, Rel. Ministro CELSO
LIMONGI (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/SP), SEXTA TURMA, julgado em 16/12/2010,
DJe 01/02/2011)
Ou seja, vedações desse tipo, somente podem ser aplicadas quando os óbitos ocorrerem após o advento da dita Emenda e quando os vínculos dos falecidos não se enquadrem dentre aqueles que a Constituição autoriza o acúmulo.
[i] MARTINS, Bruno Sá Freire. DIREITO CONSTITUCIONAL PREVIDENCIÁRIO DO SERVIDOR PÚBLICO. 2ª edição, editora LTr, página 40.
[ii] Lazzari, João Batista e Castro, Carlos Alberto Pereira de. MANUAL DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO, Conceito Editorial, 14ª edição, página 125.
[iii] MENDES, Gilmar Ferreira e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL. 10ª edição, editora Saraiva, página 814.
[iv] CAMPOS, Marcelo Barrosso Lima Brito de. REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS. Editora Juruá, 4ª edição, página 302.
[v] MENDES, Gilmar Ferreira e BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL. Editora Saraiva, 10ª edição, página 95.