Ex-prefeito é condenado por improbidade administrativa

Ele foi condenado ao ressarcimento integral do dano por ele causado, suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 08 anos, a contar do trânsito em julgado e multa de duas vezes o valor do dano, a ser apurado em liquidação.

Fonte: TJSP

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SENTENÇA


Processo Físico nº: 0001141-51.2012.8.26.0352


Classe - Assunto Ação Civil Pública - Improbidade Administrativa


Requerente: Ministério Público do Estado de São Paulo


Requerido: V. B. F. e outro


Juiz(a) de Direito: Dr(a). AUGUSTO RACHID REIS BITTENCOURT SILVA


Vistos.


Preambularmente, ressalto que procederei ao julgamento simultâneo da ação de improbidade administrativa e da ação popular, uma vez que os fatos apurados nas duas demandas são os mesmos, bem como as provas produzidas. Os processos foram reunidos por conexão e foram instruídos de forma conjunta, o que habilita o julgamento uno.


I RELATÓRIO


I.I Relatório do processo n. 452/2012


Trata-se de ação de improbidade administrativa movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO contra V. B. F., aduzindo, em resumo, que o requerido, no exercício das funções de Prefeito de Miguelópolis, determinou que vários prédios públicos fossem pintados com a cor verde, utilizada durante sua campanha eleitoral, manobra executada com o escopo de produzir marketing político e pessoal, em detrimento do erário e dos princípios da moralidade e da impessoalidade. Pediu a condenação do requerido por ato ímprobo e a reparar os danos causados (f. 02/29).


A petição inicial veio instruída com os documentos de f. 30/114.


Decisão de f. 115/117 deferiu parcialmente a tutela de urgência.


O requerido apresentou documentos exigidos pela decisão liminar (f. 129/1050).


O requerido apresentou defesa preliminar (f. 1109/1129).


Decisão de f. 1170/1172 afastou as preliminares e recebeu a petição inicial.


O egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo deu provimento ao agravo de instrumento tirado pelo requerido para o fim de indeferir a tutela de urgência outrora concedida (f. 1174/1181).


O requerido foi citado e apresentou contestação alegando: a) litispendência com a ação popular; b) inconstitucionalidade formal da Lei n. 8.429/1992; c) ilegitimidade ativa do Ministério Público; d) no mérito, que recebeu vários prédios públicos em condições deploráveis, o que o levou a reforma-los; e) nem todos prédios públicos foram pintados com a cor verde; f) não há ato de improbidade administrativa (f. 1204/1224).


Despacho saneador (f. 1245).


Realizada audiência de instrução e julgamento, oportunidade em que foram colhidos testemunhos (f. 1266/1269).


Razões finais do Ministério Público (f. 1271/1279).


O Município e o requerido, apesar de intimados, não apresentaram razões finais (f. 1289).


I.II Relatório do processo n. 680/2012


Cuida-se de ação popular movida por C. B. M. contra V. B. F. sob o fundamento de que o requerido, no exercício do cargo de Prefeito de Miguelópolis, determinou a pintura de vários prédios públicos com a cor verde, que tinha sido utilizada durante a campanha eleitoral, o que configura ulceração ao primado da impessoalidade (f. 02/13).


Anexou os documentos de f. 14/73.


Decisão de f. 74 indeferiu a tutela de urgência.


O requerido apresentou contestação (f. 98/121) e reconvenção (f. 142/150).


Decisão de f. 184 determinou a reunião por conexão.


É o relatório do essencial. Vistos e examinados os autos, passo a decidir.


II FUNDAMENTAÇÃO


Preliminares


Antes de enfrentar as acusações de improbidade administrativa, julgo as preliminares hasteadas pelas partes.


a) Da aplicação da Lei n. 8.429/92 aos agentes políticos


A jurisprudência é pacífica no sentido da plena aplicabilidade da Lei de


Improbidade aos agentes políticos municipais. Os precedentes invocados pela defesa são de tempos remotos, relacionados a casos pontuais de agentes políticos federais (Ministro de Estado) e não refletem o atual entendimento sobre a matéria. Para estancar dúvidas, cito, como razões de decidir, o seguinte precedente contemporâneo, com rechaçar a preliminar:


EMENTA: RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO. APLICAÇÃO DA LEI 8.429/1992. COMPATIBILIDADE COM O DECRETO-LEI 201/1967. 1. A jurisprudência de ambas as Turmas que integram a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que os agentes políticos municipais se submetem aos ditames da Lei 8.429/1992, sem prejuízo da responsabilização política e criminal estabelecida no DL 201/1967. 2. Recurso Especial provido. (REsp 1470579/AM, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/12/2016, DJe 19/12/2016)


b) Inépcia da petição inicial


A preliminar de inépcia da petição inicial por ausência de individualização das condutas não merece vingar, porque a ação foi proposta com os documentos indispensáveis, valendo enfatizar que a peça inaugural, apesar de sucinta, o que é elogiável, foi bem exposta e fundamentada, depreendo-se com clareza os fatos narrados, o pedido e a causa de pedir.


A petição inicial, apesar de fazer menção à Lei da Ação Civil Pública, expôs causa de pedir e pedidos típicos da Lei n. 8.429/92, o que é suficiente e não induz inépcia, porque as duas leis, além de outras, compõem o microssistema de tutela coletiva. Rejeito as preliminares.


c) Ilegitimidade ativa do Ministério Público


A preliminar não procede, porque atrita com a previsão expressa do artigo 17 da LIA.


d) Da inconstitucionalidade da Lei n. 8.429/1992


A inconstitucionalidade formal da Lei n. 8.429/1992 foi decidida de forma definitiva pelo Supremo Tribunal Federal em ação direta de inconstitucionalidade que recebeu a seguinte ementa:


EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1. QUESTÃO DE ORDEM: PEDIDO ÚNICO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI. IMPOSSIBILIDADE DE EXAMINAR A CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. 2. MÉRITO: ART. 65 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI 8.429/1992 (LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA): INEXISTÊNCIA. 1. Questão de ordem resolvida no sentido da impossibilidade de se examinar a constitucionalidade material dos dispositivos da Lei 8.429/1992 dada a circunstância de o pedido da ação direta de inconstitucionalidade se limitar única e exclusivamente à declaração de inconstitucionalidade formal da lei, sem qualquer argumentação relativa a eventuais vícios materiais de constitucionalidade da norma. 2. Iniciado o projeto de lei na Câmara de Deputados, cabia a esta o encaminhamento à sanção do Presidente da República depois de examinada a emenda apresentada pelo Senado da República. O substitutivo aprovado no Senado da República, atuando como Casa revisora, não caracterizou novo projeto de lei a exigir uma segunda revisão. 3. Ação direta de inconstitucionalidade improcedente. (ADI 2182, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 12/05/2010, DJe-168 DIVULG 09-09-2010 PUBLIC 10-09-2010 EMENT VOL-02414-01 PP-00129 RTJ VOL-00218-01 PP-00060)


Logo, a considerar que se trata de decisão dotada de efeitos vinculantes e erga omnes, não há o que ser decidido a respeito da preliminar aventada, senão a adoção da decisão soberana e vinculante da Suprema Corte, pelo que a objeção de inconstitucionalidade fica rechaçada.


Também não há que se cogitar de inconstitucionalidade material, porque os tipos de atos ímprobos não são vagos e imprecisos, pelo contrário, descrevem em minúcias as condutas omissivas e comissivas proibidas. A invocação de conceitos jurídicos indeterminados e de cláusulas gerais, por si só, não significa tipicidade aberta e plástica.


e) Litispendência


Desacolho a preliminar de litispendência, porque a ação de improbidade administrativa e a ação popular, apesar de repousarem nos mesmos fatos, deságuam em desfechos distintos, uma vez que as sanções previstas na Lei n. 8.429/1992 não podem ser aplicadas no bojo da ação popular e exigem demanda específica a respeito, para a qual o cidadão não está habilitado a deflagrar. A legitimidade ativa para mover a ação de improbidade administrativa é exclusiva do Ministério Público e do ente lesado, pelo que não há que se cogitar de litispendência com a ação popular.


f) Da reconvenção na ação popular


Incabível a reconvenção formulada por V., uma vez que ela não guarda conexão com a causa de pedir veiculada na ação popular, já que a inicial refere-se ao mandato de V., ao passo que a reconvenção aborda o mandato pretérito, portanto, outros fatos, outro contexto, o que exige demanda específica.


Nesse sentido, colho da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:


EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. RECONVENÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. DANO MORAL. AFERIÇÃO. SÚMULA 07/STJ. 1. A ação popular é um dos mais antigos meios constitucionais de participação do cidadão nos negócios públicos, na defesa da sociedade e dos relevantes valores a que foi destinada. Admitir o uso da reconvenção produziria efeito inibitório do manejo desse importante instrumento de cidadania, o que o constituinte procurou arredar, quando isentou o autor das custas processuais e do ônus da sucumbência. 2. O instituto da reconvenção exige, como pressuposto de cabimento, a conexão entre a causa deduzida em juízo e a pretensão contraposta pelo réu. A conexão de causas, por sua vez, dá-se por coincidência de objeto ou causa de pedir. 3. Na hipótese, existe clara diversidade entre a ação popular e a reconvenção. Enquanto a primeira objetiva a anulação de ato administrativo e tem como causa de pedir a suposta lesividade ao patrimônio público, a segunda visa à indenização por danos morais e tem como fundamento o exercício abusivo do direito à ação popular. 4. O pedido reconvencional pressupõe que as partes estejam litigando sobre situações jurídicas que lhes são próprias. Na ação popular, o autor não ostenta posição jurídica própria, nem titulariza o direito discutido na ação, que é de natureza indisponível. Defendese, em verdade, interesses pertencentes a toda sociedade. É de se aplicar, assim, o parágrafo único do art. 315 do CPC, que não permite ao réu, "em seu próprio nome, reconvir ao autor, quando este demandar em nome de outrem". 5. A discussão a respeito da suposta má-fé do autor popular ao propor a demanda sem um mínimo de provas aceitáveis resvala no óbice da Súmula n.º 07/STJ, que impede o reexame, na via especial, do suporte fático-probatório que fundamenta a decisão recorrida. 6. Recurso especial improvido. (REsp 72.065/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/08/2004, DJ 06/09/2004, p. 185)


Portanto, julgo extinta a reconvenção, por inadequação da via eleita.


Do mérito


Da tutela da probidade administrativa:


Diante da relevância do tema, importante tecer breves considerações preliminares sobre a tutela da probidade administrativa.


Não resta dúvida de que a corrupção é fator histórico e tem fundamento na ordem social e na formação da sociedade brasileira que mescla períodos de regime colonial, ranços de coronelismo, experiências ditatoriais e, em contrapartida, uma recente experiência democrática, desde a abertura que culminou na promulgação da Carta Magna de 1988. Nesse contexto, a mesma população que brada pelo fim da corrupção não é capaz de cumprir regras elementares de responsabilidade no convívio social. Mas esse estado de coisas serve como elemento motivador das instituições para a mudança de comportamentos, ainda que sob a vertente da custosa, mas indispensável aplicação de sanções àqueles responsáveis pela violação de preceitos legais e constitucionais atinentes ao trato da coisa pública, reforçando o espírito democrático e ofertando às futuras gerações um ambiente de maior respeito à supremacia do interesse público e a nítida diferenciação, sob o aspecto patrimonial, entre o público e o privado.


Sobre a limitada função dos instrumentos normativos no combate à corrupção, colaciono o relevante excerto doutrinário:


“O combate à corrupção não há de ser fruto de mera produção normativa, mas, sim, o resultado da aquisição de uma consciência democrática e de uma lenta e paulatina participação popular, o que permitirá a contínua fiscalização das instituições públicas, reduzirá a conivência e, pouco a pouco, depurará as ideias daqueles que pretendem ascender ao poder, Com isto, a corrupção poderá ser atenuada, pois eliminada nunca o será” (GARCIA, Émerson, ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade administrativa, 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 50/51)


Todavia, é importante levar a sério os mecanismos de combate à corrupção para construir uma cultura de legalidade (culture of lawfulness), cuja ausência nos é muito cara.


A Lei de Improbidade Administrativa regulamenta o art. 37, §4º, da CRFB/88, verbis:


“§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”


O regramento infraconstitucional tem o escopo de transferir do plano político para o administrativo, infrações classificadas como de improbidade administrativa, com a possibilidade de conceituação e regulamentação pela legislação ordinária, lembrando que a probidade administrativa, como bem jurídico, fora tutelada pelas ordens constitucionais anteriores somente na forma de crime de responsabilidade.


Hodiernamente, porém, a Constituição Federal e a Lei n. 8.429/92 compõem os instrumentos concretizadores da preservação do princípio republicano (art. 1º caput, CRFB/88), primando pelos deveres de transparência, prestação de contas e responsabilidade, inerentes ao bom trato da res publica, revelando a improbidade administrativa dotada de autonomia constitucional como instância de responsabilidade.


Daí a observação de WALDO FAZZIO JÚNIOR, ressaltando a finalidade de tal arcabouço jurídico para a tutela da probidade administrativa, ao expor que:


“tendo em vista que os atos de improbidade administrativa não constituem matéria monopolizada pelo Direito Administrativo, os preceitos da Lei nº 8.429/92 envolvem conceitos de outros compartimentos do sistema jurídico. Esse agregado normativo está direcionado à tutela do difuso direito à probidade administrativa e à integridade do patrimônio público econômico” (FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 13)


Destarte, a natureza autônoma da responsabilidade por improbidade administrativa, conservadas as possibilidades de responsabilização pelo mesmo ato nas esferas civil, penal e administrativa, destina-se a irradiar seus efeitos aos agentes que praticam condutas violadoras da honestidade, integridade e lealdade esperados no trato da coisa pública, ou seja, aos agentes públicos ou particulares que olvidaram a retidão objetivamente assumida por aqueles que lidam com bens e poderes, sob a titularidade do povo.


A Lei n. 8.429/92 é um importante instrumento de combate à corrupção, afinado com o esforço transnacional de combate à corrupção, a exemplo das Convenções de Caracas, de Mérida e de Palermo.


Da tipificação do ato de improbidade administrativa:


Os atos de improbidade administrativa previstos nos artigos 9º (que importam enriquecimento ilícito), 10 (que causam prejuízo ao erário) e 11 (que atentam contra os princípio da administração pública), da Lei nº 8.429/92, não são taxativos, e encerram tipificação aberta, de modo que outros atos não descritos também podem configurar ato de improbidade.


Isso porque a qualificação da conduta como de improbidade depende do preenchimento dos pressupostos elencados no caput de cada um dos artigos. Sobre o tema, a abordagem da doutrina:


“Da leitura dos referidos dispositivos legais, depreende-se a coexistência de duas técnicas legislativas: de acordo com a primeira, vislumbrada no caput dos dispositivos tipificadores da improbidade, tem-se a utilização de conceitos jurídicos indeterminados, apresentando-se como instrumento adequado ao enquadramento do infindável número de ilícitos passíveis de serem praticados, os quais são frutos inevitáveis da criatividade e do poder de improvisação humanos; a segunda, por sua vez, foi utilizada na formação de diversos incisos que compõem os arts. 9º, 10 e 11, tratando-se de previsões, específicas ou passíveis de integração, das situações que comumente consubstanciam a improbidade, as quais, além de facilitar a compreensão dos conceitos indeterminados veiculados no caput, tem natureza meramente exemplificativa, o que deflui do próprio emprego do verbo “notadamente” (GARCIA, Émerson, ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade administrativa, 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 349/350)


Imprescindível para a configuração do ato de improbidade o percurso que passa: a) pelo ambiente previsto no art. 37, caput, da CRFB/88: a probidade administrativa como resultado do atendimento dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência;


b) pela atribuição de sanção ao agente público que destoa da probidade administrativa (art. 4º, da Lei nº 8429/92); c) automática inclusão da conduta do agente público na figura do artigo 11, quando inobservado o dever de probidade, independentemente de dano patrimonial; d) possibilidade de configuração de ato de improbidade administrativa qualificado pelo dano ao erário (art. 10); e) possibilidade de configuração de ato de improbidade administrativa que resulte enriquecimento indevido (art. 9).


Com efeito, em razão da conexão entre os tipos do sistema tripartite, todo ato de improbidade revela lesão aos princípios da administração (art. 11), antes de poder ser classificado como lesão ao erário (art. 10) ou enriquecimento ilícito (art. 9).


Portanto, não há violação ao princípio da congruência o reconhecimento de ato de improbidade pelo juiz, diverso daquele tipificado na inicial, conforme entendimento sedimentado no Superior Tribunal de Justiça:


EMENTA: “PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO ATO DE IMPROBIDADE ART. 10, INCISO XII DA LEI 8.429/92 PRINCÍPIO DA CONGRUÊNCIA ELEMENTO SUBJETIVO DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. 1.


Não infringe o princípio da congruência a decisão judicial que enquadra o ato de improbidade em dispositivo diverso do indicado na inicial, eis que deve a defesa aterse aos fatos e não à capitulação legal. […] 5. Recurso especial provido”. (REsp 842.428/ES, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/04/2007, DJ 21/05/2007, p. 560)


No que tange ao elemento volitivo, a lei prevê as modalidades dolosa e culposa para os atos de improbidade que causem prejuízo ao erário, enquanto nos caso de enriquecimento ilícito e violação aos princípios administrativos, todas as modalidades são dolosas.


Nesse sentido, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:


EMENTA: “ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS. 10 E 11 DA LEI N. 8.429/92. NÃO OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO). NÃO CARACTERIZAÇÃO DO ATO IMPROBO. PRECEDENTES. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE CONSIGNA NÃO OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E AUSÊNCIA DE DOLO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 7/STJ. 1. À luz da atual jurisprudência do STJ, para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa (atos de


Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao erário), exige-se a presença do efetivo dano ao erário (critério objetivo) e, ao menos, culpa. Precedentes: REsp 1206741 / SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 24/04/2015; REsp 1228306/PB, Segunda Turma, Rel. Ministro Castro Meira, DJe 18/10/2012. 2. No tocante ao enquadramento da conduta no art. 11, caput, da Lei 8.429/92, esta Corte Superior possui entendimento uníssono segundo o qual, para que seja reconhecida a tipificação da conduta como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para o tipo previsto no art. 11 da aludida legislação. Precedentes: AgRg no AREsp 630605 / MG, Rel. Min. Og Fernades, Segunda Turma, DJe 19/06/2015; REsp 1504791 / SP, Rel. Min. Marga Tessler (Juíza Federal Convocada do TRF 4ª Região), Primeira Turma, DJe 16/04/2015. 3. Na hipótese, foi com base no conjunto fático e probatório constante dos autos, que o Tribunal de Origem afastou a prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 e 11 da lei 8.429/92, diante da inexistência de dano ao erário público e ausência do elemento subjetivo (dolo). Assim, a reversão do entendimento exarado no acórdão exige o reexame de matéria fáticoprobatória, o que é vedado em sede de recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ.


4. Agravos regimentais não providos”. (AgRg no AREsp 370.133/RJ, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/10/2015, DJe 07/10/2015)


Feito esse breve introito, passo a julgar as acusações.


O Ministério Público e o autor popular acusam V., ex-Prefeito de Miguelópolis, de ordenar que vários prédios públicos fossem pintados de verde, cor por ele utilizada na campanha eleitoral, como estratagema de marketing político e pessoal, em detrimento dos princípios da moralidade administrativa e da impessoalidade.


Joeirado o acervo probatório, creio que há provas seguras, acima de uma dúvida razoável, no sentido de que efetivamente o Prefeito V. determinou que vários prédios públicos fossem pintados de verde, com o nítido desiderato de causar confusão entre o público e o privado, o que inegavelmente configura grave ato de improbidade administrativa.


As fotografias de f. 34/42 da ação de improbidade e de f. 14/15 da ação popular efetivamente demonstram que V. utilizou na campanha eleitoral a cor verde para se apresentar perante o eleitorado e identificar seus correligionários. As bandeiras, faixas, adesivos e camisetas eram predominantemente da cor verde, demarcando claramente sua campanha e gerando uma imagem coletiva clara e inequívoca. Por outro lado, as fotografias de f. 43/84 provam que as 24 edificações catalogadas na petição inicial da ação de improbidade foram pintados com a cor verde, o que a meu ver configura ação clara de confusão entre o público e o privado e o dolo de vulnerar a impessoalidade e de gerar dividendos políticos positivos em favor do requerido.


J.A.Q.M., Oficial de Justiça ouvido em Juízo, declarou que fez a constatação por ordem judicial e acredita que constatou que a maioria dos imóveis foram pintados na cor verde. Confirmou sua assinatura onde prestou declarações na Promotoria, oportunidade em que declarou que os imóveis públicos e as entidades mencionadas na Ação Popular 341/2012 apresentavam o verde como coloração preponderante. Analisou as fotos do inquérito 10/2012 e analisou que as fotografias referiam-se a imóveis da Prefeitura e entidades de fins sociais. Prestou auxilio a Justiça Eleitoral em 2008 e pode afirmar que V. adotou a coloração verde como marca pessoal e propaganda eleitoral. Mostradas ao depoente as fotografias de f. 05/84, confirmou que o requerido V. adotava a cor verde em sua campanha, não se recordou das fotos apresentadas. Confirmou sua certidão que consta dos autos, as fotos de f. 50 a 69, do apenso, todas as imagens juntadas eram verdadeiras e autênticas. Não recorda as cores anteriores dos imóveis (mídia digital).


L.C.B.C., Oficial de Justiça aposentado, declarou em Juízo que recorda-se que os prédios, equipamentos públicos, entidades subvencionadas pela Prefeitura foram pintadas ou estilizadas de verde, inclusive as cadeiras da S.C.. Confirmou sua certidão lançadas nos autos onde constatou que as fotos de f. 27/49 eram verdadeiras e autênticas. Mostradas as fotos nos autos confirmou ter realizado a diligência. Recorda que de uma hora para outra as cores dos prédios mudaram. A cor de campanha do requerido V. era verde. Confirmou suas declarações prestadas na Promotoria de Justiça às f. 108, onde declarou que a assinatura lançada é sua. Confirmou que os prédios foram pintados de verde, incluindo as cadeiras da S.C., o Cemitério, a Câmara. Confirmou as fotos nos autos com imagens de imóveis pintados de verde. As cadeiras passaram a ser verde, não se recorda as cores anteriores (mídia digital).


Logo, o cotejo das fotografias com os testemunhos dos Oficiais de Justiça demonstra claramente que V. utilizava a cor verde como “marca pessoal e de campanha” e que de “uma hora para outra”, ou seja, sem finalidade pública, determinou a pintura de dezenas de prédios públicos da cor verde.


A conduta de pintar dezenas de prédios públicos com a cor verde, utilizada em campanhas políticas e reconhecida pela população como “marca pessoal” do prefeito, demonstra a grave violação aos princípios elementares do regime jurídico administrativo.


A norma constante do art. 37, caput, e §1°, da Constituição da República, determina:


“Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade eficiência e, também, ao seguinte:


(...)


§1° publicidade dos atos, programas, obras, serviços campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”


É de se notar, então, que todos os atos praticados pela administração pública submetem-se a tais princípios, que são de grande relevância no desenvolvimento de suas atividades.


Bem de se ver que a impessoalidade se constitui também em princípio que materializa isonomia, correspondendo ao seu aspecto mais concreto, como decorrência do fato de que todos são iguais perante lei, sem distinção de qualquer natureza (art. 5°, caput, Constituição Federal) impõe aos agentes da Administração Pública no seu atuar, tratem todos de modo igualitário, sem qualquer espécie de distinção em relação aos administrados, sendo vedado tratamento acompanhado de privilégios, favoritismos ou que venha causar prejuízo quem quer que seja.


Nesse ponto, a impessoalidade veda a vinculação de atividades da administração a pessoa dos administradores, evitando aproveitamento da propaganda oficial para sua promoção pessoal.


Some-se isso que a publicidade institucional que fuja aos objetivos traçados no art. 37, § 1º, da CF, caracteriza improbidade administrativa (a ser questionada perante Justiça Comum) e abuso de poder político ou de autoridade, a ser representado à Justiça Eleitoral para o feito de decretar-se a inelegibilidade de seu agente. (Edson Resende de Castro, Curso de Direito Eleitoral, Dei Rey Editora, 6a ed., pág. 402).


Diante dessas considerações, é fácil ver que há na espécie prova de que houve violação ao artigo 37, § 1°, da Carta Magna que traduz abuso de poder e atos de improbidade administrativa.


Ressalto que a promoção pessoal tem um sentido certo e inconfundível, atrelado à utilização da máquina pública para alavancar prestígio pessoal e político, mediante a realização de obra específica para este intento. Assim, evidente a caracterização de desvio de improbidade neste caso, pois a promoção pessoal exige a conduta voluntária, direcionado à conquista de dividendos políticos, realizada por obras desnecessárias ou secundárias, prova esta que existe nos autos, pois a testemunha ouvida em solo judicial revelou a pintura abrupta dos prédios, sem justificativa plausível, escolhendo o prefeito, dentre a gama infinita de cores, a cor por ele utilizada em campanha eleitoral.


Vale observar que é público e notório que as cores da bandeira de Miguelópolis são o amarelo e o vermelho, guardando muito semelhança com as cores e desenho da Espanha.


Assim, a cor verde não é da tradição institucional da cidade, não reflete os signos oficiais do Município ou do Estado de São Paulo, pelo contrário, é a cor “pessoal” de V. e seu grupo político.


Promover a pintura de dezenas de prédios públicos com sua “cor pessoal”, utilizada durante campanha eleitoral e pela qual o grupo político é conhecido, traduz improbidade administrativa. Configura, em verdade, uma forma de desviar dinheiro público em benefício próprio, uma forma de corrupção.


Nas judiciosas lições de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO:


“pode-se dizer que ocorre desvio de poder quando um agente exerce uma competência que possuía (em abstrato) para alcançar uma finalidade diversa daquela função da qual lhe foi atribuída a competência exercida.


De dois modos pode manifestar-se o desvio de poder:


a) quando o agente busca uma finalidade alheia ao interesse público. Isto sucede ao pretender usar de seus poderes para prejudicar um inimigo ou para beneficiar a si próprio ou amigo;


b) quando o agente busca uma finalidade ainda que de interesse pública alheia à 'categoria' do ato que utilizou” (Curso de Direito Administrativo. 28ª edição. São Paulo:


Malheiros, 2011, p . 406/407).


Na espécie, o desvio de poder manifestou-se na preferência do interesse privado do requerido em detrimento do interesse público na correta aplicação do suado dinheiro público.


O desvio de poder revela claramente o comportamento doloso e direcionado para a perfectibilização do ato ímprobo. Nesse sentido: STJ, REsp 1107215/SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/03/2011, DJe 04/04/2011).


A Lei da Ação Popular define com êxito o conceito de desvio de finalidade:


Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:


a) incompetência;


b) vício de forma;


c) ilegalidade do objeto;


d) inexistência dos motivos;


e) desvio de finalidade.


Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:


a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;


b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;


c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;


d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;


e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.


O desvio de poder é uma ilegalidade disfarçada, é uma ilicitude com aparência de legalidade. O desvio de poder é o vício que afeta o ato mediante o qual a Administração prosseguiu um fim diverso daquele que lhe foi assinalado pela norma jurídica, desviando-se, assim, o poder de seu fim legal. O desvio de poder não é outra coisa que a violação do espírito da lei.


A doutrina aponta três critérios indicativos da ocorrência de desvio de poder, quais sejam: a) propósito de satisfazer uma animosidade pessoal; b) satisfazer não o interesse geral, mas certos interesses privados; c) satisfazer um interesse geral diferente daquele querido pela lei ao conferir-lhe uma função.


Em precedente paradigmático, o Superior Tribunal de Justiça admitiu a prova do dolo a partir de dados circunstâncias e elementos indiciários, senão vejamos:


EMENTA: ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARTACONVITE. MODALIDADE DE LICITAÇÃO INADEQUADA. LICITANTE VENCEDORA. QUADRO SOCIETÁRIO. FILHA DO PREFEITO. VIOLAÇÃO AO ART. 11 DA LEI N. 8.429/92. CARACTERIZAÇÃO. PREJUÍZO AO ERÁRIO. DESNECESSIDADE. (...)


10. No esforço de desenhar o elemento subjetivo da conduta, os aplicadores da Lei n. 8.429/92 podem e devem guardar atenção às circunstâncias objetivas do caso concreto, porque, sem qualquer sombra de dúvida, elas podem levar à caracterização do dolo, da má-fé.


11. Na verdade, na hipótese em exame - lembre-se: já se adotando a melhor versão dos fatos para os recorridos -, o que se observa são vários elementos que, soltos, de per se, não configurariam em tese improbidade administrativa, mas que, somados, foram um panorama configurador de desconsideração do princípio da legalidade e da moralidade administrativa, atraindo a incidência do art. 11 da Lei n. 8.429/92.


12. O fato de a filha do Prefeito compor uma sociedade contratada com base em licitação inadequada, por vícios na escolha de modalidade, são circunstâncias objetivas (declaradas no acórdão recorrido) que induzem à configuração do elemento subjetivo doloso, bastante para, junto com os outros elementos exigidos pelo art. 11 da LIA, atrair-lhe a incidência.


13. Pontue-se, antes de finalizar, que a prova do móvel do agente pode se tornar impossível se se impuser que o dolo seja demonstrado de forma inafastável, extreme de dúvidas. Pelas limitações de tempo e de procedimento mesmo, inerentes ao Direito


Processual, não é factível exigir do Ministério Público e da Magistratura uma ==demonstração cabal, definitiva, mais-que-contundente de dolo, porque isto seria impor ao Processo Civil algo que ele não pode alcançar: a verdade real.


14. Recurso especial provido. (REsp 1245765/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/06/2011, DJe 03/08/2011).


O juiz tem que analisar as provas com os pés no chão e olhos na realidade.


Prefeito que escolhe a cor de sua campanha eleitoral para pintar, para marcar dezenas de prédios públicos, sem motivação idônea, já que as intervenções foram feitas sem justificativa, traduzindo-se em obras desnecessárias, age com o nítido escopo de delimitar território político, o que é ilegal e desprezível. Ora, o que se apura aqui não é a atitude do requerido em restaurar e conservar o patrimônio público, mas a sua escolha, entre as várias possíveis, em pintar os referidos imóveis com as mesmas cores utilizadas pelo partido político o qual é filiado.


Resta comprovada, pela análise minuciosa dos autos, a intencional vinculação entre a escolha do requerido pela cor verde para a pintura dos imóveis apontados, com as mesmas cores utilizadas pelo partido político o qual o requerido é filiado, durante as campanhas eleitorais anteriores às obras e demais eventos realizados pela agremiação.


Infere-se de forma cristalina, por tudo que foi observado até o momento, que o então Prefeito à época das pinturas nos imóveis, ora requerido, vinculou as cores do partido político, o qual é filiado, àquelas usadas em várias obras públicas, de modo a ocasionar-lhe favorecimento político, sendo que as mesmas cores foram as mesmas presentes em campanha eleitoral da agremiação no pleito pretérito ao início do mandato.


De fato, a publicidade pessoal ou partidária, conectada à matéria de cunho oficial, infringe deliberadamente os postulados da moralidade e da impessoalidade administrativa, na medida em que a autopromoção contraria as diretrizes éticas e morais inerentes à atividade pública. Não se pode ter como meramente culposa a conduta do administrador que, conquanto obrigação do cargo para o qual eleito, aproveita-se de bens públicos para sua promoção pessoal.


Assim, a conduta do requerido, configurado seu dolo, violou os princípios da impessoalidade e da moralidade, pois vinculou sua promoção pessoal bem como a de seu partido, por meio pinturas realizadas em prédios públicos, incidindo na prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92, o que não necessita de comprovação de qualquer dano ao erário.


Concluindo-se, entendo que houve infringência do artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92, visto que a conduta dolosa do então Prefeito do município de Miguelópolis, à época dos fatos narrados nestes autos, foi desenvolvida mediante contrariedade aos princípios que regem a Administração Pública.


Nesse diapasão, há muito a Corte Superior esposou o entendimento de que o caput e o parágrafo primeiro do art. 37 da CF impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam, vinculando a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social, de modo que é incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos.


Explicaram ainda que “a possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta”.


Vejamos relevante ementa que representa o magistério do Supremo Tribunal Federal:


EMENTA: Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. Art. 37, parágrafo 1º, da Constituição Federal. 1. O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição Federal impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos. A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta. 2. Recurso extraordinário desprovido. (RE 191668, Relator(a): Min. MENEZES DIREITO, Primeira Turma, julgado em 15/04/2008, DJe-097 DIVULG 29-05-2008 PUBLIC 30-05-2008 EMENT VOL-02321-02 PP-00268 RTJ VOL-00206-01 PP-00400 RT v. 97, n. 876, 2008, p. 128-131 LEXSTF v. 30, n. 359, 2008, p. 226-231 RJTJRS v. 47, n. 286, 2012, p. 33-37)


Clarividente, portanto, que a mera possibilidade de vinculação a alguma característica do gestor e/ou do partido, já é suficiente para macular a impessoalidade que deve revestir a atuação de todo agente público, à luz dos preceitos constitucionais.


O Superior Tribunal de Justiça também segue essa mesma linha de raciocínio ao considerar indevida promoção pessoal de prefeito através de propaganda institucional, inclusive com a utilização do erário municipal para tanto. Ilustra-se com a redação de recente acórdão:


EMENTA: ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROMOÇÃO PESSOAL. PROPAGANDA SUPOSTAMENTE INSTITUCIONAL. VINCULAÇÃO À IMAGEM DO PREFEITO. LESÃO AO ERÁRIO CARACTERIZADA. SÚMULA 7/STJ. DOLO GENÉRICO EVIDENCIADO. SÚMULA 83/STJ. 1. Na hipótese vertente, o Tribunal de origem afirmou expressamente que, não obstante a veiculação de propaganda institucional, na qual se buscava aparentemente informar e orientar a população municipal, o que se verifica é que houve exagerada menção à figura do Prefeito, com a clara intenção de vincular a sua pessoa a obras e serviços prestados no Município. Assim, considerando erário municipal foi utilizado com a finalidade de patrocinar a confecção de publicidade cujo escopo era, em verdade, realizar indevida promoção pessoal do réu, não há como se afastar a existência de lesão aos cofres públicos. (...) 3. No tocante à controvérsia em torno do elemento anímico e motivador da conduta do agente para a prática de ato de improbidade, este Tribunal tem reiteradamente se manifestado no sentido de que "o elemento subjetivo, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos termos do art. 11 da Lei 8.429/1992, é o dolo genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de dolo específico" (REsp 951.389/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 4/5/2011). 4. "Não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida" (Súmula 83/STJ).


5Agravo interno improvido. (STJ, AgInt no AREsp 1209815 / MT, Relator Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 08/06/2018)


Ressalto que a moralidade administrativa constitui pressuposto de toda atuação do agente público, conferindo legitimidade aos atos dele emanados. A honestidade, por sua vez, como dever permanente do agente público, decorre do princípio da moralidade, constituindo-se em critério fundamental para o aferimento da conduta que lhe é imputada. Sem se olvidar que o princípio da impessoalidade impõe à Administração uma atuação com a finalidade de satisfazer o interesse público.


É cediço que na Administração Pública a prática de qualquer ato fica subjugado às disposições legais e, por isso, a atuação que delas se dissociam implica em transgressão ao princípio da legalidade, segundo o qual a administração só pode fazer aquilo que a lei determina, sem qualquer resquício de discricionariedade. Destaco que a violação de qualquer princípio constitucional configura-se fatalmente como violação do princípio da legalidade estampado na figura da improbidade administrativa em apreço.


Em casos semelhantes, o colendo Tribunal de Justiça de São Paulo reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa, senão vejamos:


EMENTA: Apelação cível - Improbidade administrativa - Lei Municipal 1.971/2006 que expressamente determina de que cores devem ser pintados os prédios públicos, isto é, com as cores da bandeira da Municipalidade - "In casu", verificou-se que a pintura de prédios públicos remetem à cor do grupo político do Prefeito Municipal - Ato ímprobo caracterizado - Ofensa ao disposto no art. 37, "caput" e §1º, da CF, bem como ao art. 11 da Lei 8.429/92 - Sanções fixadas com razoabilidade e proporcionalidade - Precedentes do TJSP - Sentença mantida - Recurso improvido. (TJSP; Apelação 0002155-15.2011.8.26.0414; Relator (a): Marrey Uint; Órgão Julgador: 3ª Câmara de Direito Público; Foro de Palmeira D'Oeste - Vara Única; Data do Julgamento: 02/06/2015; Data de Registro: 09/06/2015)


EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Itajobi. Ato de prefeito. Utilização de logotipo de campanha e cores do respectivo partido político na entrada do Pronto Socorro Municipal, no prédio do Fórum, ônibus escolares, ambulância, caminhões de lixo, impressos e documentos oficiais, camisetas, bonés, adesivos, cartazes e ingressos, pintando postes de iluminação pública, caixa d'água e torre de televisão. Improbidade administrativa caracterizada (art. 11, da Lei 8429/92). Agravos retidos desprovidos, preliminares rejeitadas e parcial provimento ao apelo, tão-só para adequar as penas impostas. (Apelação: 0000129-92.2000.8.26.0264 Relator(a): Oliveira Santos Comarca: Novo Horizonte Órgão julgador: 6ª Câmara de Direito Público Data do julgamento: 21/03/2011 Data de registro: 30/03/2011 Outros números: 990.10.269258-2).


EMENTA: AÇÃO POPULAR. Liminar. Uso de recursos públicos com finalidade de autopromoção. Pintura de equipamentos públicos, confecção de uniformes escolares e propaganda governamental com a cor roxa da campanha eleitoral do atual Prefeito. Ofensa ao artigo 37, § 1º, da Constituição Federal que deve ser prontamente coibida. Cabimento da liminar. Recurso provido, com determinação de remessa de cópia integral ao Senhor Procurador Geral de Justiça para verificação da hipótese de improbidade administrativa e adoção das providências que entender cabíveis. (Agravo de Instrumento:


2021138-38.2013.8.26.0000 Relator(a): Edson Ferreira Comarca: São Vicente Órgão julgador: 12ª Câmara de Direito Público Data do julgamento: 22/01/2014 Data de registro: 24/01/2014)


A considerar que houve dano ao erário, já que os prédios foram pintados com recursos públicos para atender escusos interesses privados de promoção pessoal e política, reconheço que o requerido incorreu em ato de improbidade administrativa tipificado nos artigos 10 e 11 da LIA.


DA APLICAÇÃO DAS SANÇÕES


De acordo com o art. 37, §4º, da CRFB/88, o agente que comete ato de improbidade administrativa ou dele se favorece, se sujeita a: a) suspensão dos direitos políticos; b) perda da função pública; c) indisponibilidade de seus bens e; d) ressarcimento ao erário, se houver dano.


E por não se tratar de matéria reservada à disciplina constitucional, a Lei nº 8429/92 acrescentou outras sanções, como a proibição de contratar e haurir benefícios fiscais e creditícios, assim como a multa civil. Trata-se de uma resposta da ordem jurídica à prática do ato de improbidade administrativa. As sanções para os atos de improbidade administrativa encontram-se dispostas sob a ordem de gravidade decrescente no art. 12, da LIA, adiante transcrito:


“Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:


I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;


II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;


III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.


Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente”.


Tais sanções podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, a depender da gravidade do fato, sendo critério orientador do julgador nessa operação a extensão do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente, na forma do art. 12, caput e Parágrafo único.


Com efeito, a distribuição das sanções deve orientar-se pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e a dosimetria relacionada à exemplaridade, consoante orientação sedimentada na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:


EMENTA: “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APROPRIAÇÃO INDEVIDA DE DIÁRIAS. ART. 10, CAPUT, DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. MÁ-FÉ. ELEMENTO SUBJETIVO. ESSENCIAL À CARACTERIZAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE. SANÇÕES. DOSIMETRIA. CUMULATIVIDADE. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE (ART. 12, PARÁGRAFO ÚNICO DA LEI 8429/83). VIOLAÇÃO AO ART. 535. INOCORRÊNCIA. […] 8. As sanções do art. 12, incisos I, II e III, da Lei nº 8.429/92, não são necessariamente cumulativas, cabendo ao magistrado a sua dosimetria; em consonância com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, que, evidentemente, perpassa pela adequação, necessidade e proporcionalidade estrito senso, aliás, como deixa entrever o parágrafo único do referido dispositivo, a fim de que a reprimenda a ser aplicada ao agente ímprobo seja suficiente à repressão e à prevenção da improbidade. […] 11. O espectro sancionatório da lei induz interpretação que deve conduzir à dosimetria relacionada à exemplariedade e à correlação da sanção, critérios que compõem a razoabilidade da punição, sempre prestigiada pela jurisprudência do E. STJ: RESP 664856/PR, Relator Ministro Luiz Fux, DJ de 02.05.2006; RESP 507574/MG, Relator Ministro Teori Zavascki, DJ de 08.05.2006; RESP 513.576/MG, Relator p/ acórdão Ministro Teori Zavascki, DJ de 06.03.2006. […]” (REsp 980.706/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/02/2011, DJe 23/02/2011)


Urge ressalvar que, em se tratando de ato de improbidade administrativa causador de prejuízo ao erário, além de serem instados a ressarcir integralmente o dano causado ao erário, os agentes ímprobos devem ser condenados em, pelo menos, uma das sanções previstas no artigo 12, II, da Lei nº 8.429/92, uma vez que o ressarcimento não pode ser considerado tecnicamente como sanção, sob pena de haver indevido estímulo à perpetuação de atos de improbidade desse jaez e violação ao disposto no artigo 12 da Lei de Improbidade, consoante entendimento sedimentado no Egrégio Superior Tribunal de Justiça, a seguir reproduzido:


“ Informativo nº 0409, Período: 28 de setembro a 2 de outubro de 2009. Segunda Turma IMPROBIDADE. MULTA. RESSARCIMENTO. “Trata-se de ação civil pública ajuizada contra prefeito em razão da prática de improbidade administrativa consistente na contratação temporária de merendeiras sem o devido concurso público. É certo que, caracterizado o prejuízo ao erário, o ressarcimento não deve ser considerado como propriamente uma sanção, mas sim uma consequência imediata e necessária do próprio ato combatido. Desse modo, não há como excluí-lo a pretexto de resguardo à proporcionalidade das penas aplicadas apregoado no art. 12 da Lei n. 8.429/1992 (LIA).


Esse mesmo artigo de lei prevê a aplicação concomitante de diversas sanções e do ressarcimento, que, pelo que se entende de “ressarcimento integral do dano”, deve compreender unicamente os prejuízos efetivamente causados ao Poder Público, sendo providência de índole rígida, que sempre se impõe. Ao contrário, as sanções de caráter elástico podem levar em consideração outras coisas que não a própria extensão do dano, tais como a gravidade da conduta ou a forma pela qual foi praticado o ato ímprobo. Elas podem ou não ser aplicadas e, caso o sejam, expõem-se à mensuração. A única exceção feita à elasticidade das sanções é que pelo menos uma delas deve acompanhar o dever de ressarcimento. Essa diferenciação faz-se necessária porque, na seara da improbidade administrativa, há duas consequências que possuem cunho pecuniário: a multa e o ressarcimento. Enquanto a primeira sanciona o agente ímprobo, a segunda cauciona o prejuízo do ente público. No caso, a sentença impôs, entre outras sanções, a condenação à multa (com parâmetro no valor da remuneração percebida pelo agente), mas com o equivocado fim de ressarcir o erário. Já o Tribunal a quo apenas impôs o ressarcimento, considerando-o como tal, mas mantendo o parâmetro da remuneração para fixá-lo. Para a solução dessa confusão de conceitos, deve-se considerar que pelo menos o ressarcimento deve estar presente, visto que é medida imediata e necessária à condenação, ao contrário da multa civil, que é opcional. Daí que, tanto o acórdão quanto a sentença enganaram-se ao fixar o valor a ser ressarcido em montante superior ao dano efetivamente suportado. Diante disso, poder-se-ia até cogitar que haveria certo benefício ao recorrente, pois seria condenado apenas ao dever de ressarcir. Como isso não é aceito pelo art. 12 da LIA nem pela jurisprudência do STJ, mostra-se viável manter a condenação pecuniária total imposta (cinco vezes a remuneração do prefeito), entendendo-a como ressarcimento integral do dano, mas, se ele for menor que o montante fixado, o que restar de saldo deve ser considerado como condenação à multa civil. Precedentes citados: REsp 664.440-MG, DJ 8/5/2006, e REsp 1.019.555-SP, DJe 29/6/2009. REsp 622.234-SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 1º/10/2009”.


Além disso, os fatos imputados se enquadram em duas ou três modalidades de improbidade administrativa (artigos 9º, 10 e 11), de modo que deve ser aplicado o feixe de sanções da tipificação mais grave, ao passo que os elementos constitutivos das sanções mais brandas devem ser valorados e considerados na condensação das sanções. É a preleção da doutrina:


“tratando-se de ato único, entendemos que um único feixe de sanções deve ser aplicado ao agente, ainda que sua conduta, a um só tempo, se subsuma ao disposto nos arts. 9º, 10 e 11. Único o ato, único haverá de ser o feixe de sanções (ne bis in eadem). No que concerne à dosimetria, haverão de compor o feixe de sanções os valores relativos de maior severidade, o que possibilitará o estabelecimento de uma relação de adequação com a natureza dos ilícitos, sendo que a pluralidade destes será valorada por ocasião da individualização e fixação de cada uma das sanções que compõem o feixe1”.


Por fim, “para o estabelecimento da dosimetria das sanções é inafastável a valoração da personalidade do agente, de sua vida pregressa na administração pública, do grau de participação no ilícito e dos reflexos de seus atos na organização desta e na consecução de seu desiderato final, qual seja, o interesse público. Afora tais elementos, deverá o juiz valorar a extensão do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente”2.


A fixação da(s) sanção(ões) não caracteriza atividade discricionária do juiz, senão exercício da razoabilidade assentada nas possibilidades expressadas pela norma e balizadas pelos fatos revelados no curso da demanda, mediante juízo de correlação.


Posto isso, no caso em comento restou reconhecida a prática de ato de improbidade que causou prejuízo ao erário, implicando na possibilidade de imposição das sanções previstas no art. 12, inc. II, ambos da LIA, que é o feixe de sanções mais grave.


O valor do dano ao erário é elevado, expondo a maior reprovabilidade da conduta.


Das demais circunstâncias da lide, observa-se que o requerido integrou o alto escalão da administração municipal, e que os fatos foram de grande repercussão pública, tanto que a açaõ tida por ímproba repercutiu sobre dezenas de imóveis públicos.


No caso concreto, a culpabilidade do requerido é exacerbada pelos seguintes motivos: a) agiu com dolo direto de primeiro grau; todos os atos foram praticados com o propósito de lesar o erário e violar os princípios administrativos; b) o requerido é agente experimentado, de bom nível acadêmico e social e tinha o domínio funcional de todas as rotinas administrativas. O réu demonstrou completo desprezo com a coisa pública, que foi gerida como se fosse extensão do quintal de sua casa. O elevado grau de reprovabilidade de suas condutas, a prática reiterada e sistemática de atos ilegais no transcorrer de sua gestão e os graves prejuízos causados ao erário revelam a completa inaptidão para o exercício de qualquer função pública e a necessidade de expulsá-lo do serviço público, o que justifica a imposição da pena de suspensão dos direitos políticos como medida de proteção das instituições públicas de Miguelópolis.


1 Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves. Improbidade Administrativa. 4ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 492.


2 Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves. Improbidade Administrativa. 4ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 491.


Em razão da quantidade de atos de improbidade praticados, dos valores envolvidos, da múltipla tipificação em dois níveis de sanções e das vetoriais de individualização acima indicadas, julgo apropriadas as seguintes sanções:


a) ressarcimento integral do dano por ele causado, consistente nos valores pagos pelo município para execução das pinturas nos 24 prédios catalogados na petição inicial da ação de improbidade, valores que devem ser calculados em fase de liquidação levando em consideração o gasto com material (pintura, reboco, massa, pincéis, fitas e etc.) e mão-de-obra.


b) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 08 anos.


c) multa de duas vezes o valor do dano, a ser apurado em liquidação.


d) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.


III DISPOSITIVO


Diante do exposto, JULGO PROCEDENTE a pretensão deduzida na inicial para reconhecer a prática de ato doloso de improbidade administrativa, tipificado nos artigos 10 e 11 da LIA, por V. B. F., e para, de consequência, impor as sanções dispostas no art. 12, adiante transcritas:


a) ressarcimento integral do dano por ele causado, consistente nos valores pagos pelo município para execução das pinturas nos 24 prédios catalogados na petição inicial da ação de improbidade, valores que devem ser calculados em fase de liquidação levando em consideração o gasto com material (tintas, pintura, reboco, massa, pincéis, fitas e etc.) e mão-de-obra, com juros de 1% ao mês e correção monetária pelo INPC desde a data de consumação do dano.


b) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 08 anos, a contar do trânsito em julgado.


c) multa de duas vezes o valor do dano, a ser apurado em liquidação.


d) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.


Condeno o réu ao pagamento das custas processuais.


Traslade-se cópia desta sentença para o processo n. 680/2012.


DECLARO resolvido o mérito das ações de improbidade administrativa n. 452/2012 e popular n. 680/2012, reunidas por conexão, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.


Ao trânsito em julgado:


1) considerando o que dispõe o art. 1º, inc. I, do Provimento nº 29/2013 do Conselho Nacional de


Justiça, determino a inclusão da presente condenação no Cadastro Nacional de Condenados por Improbidade Administrativa, via plataforma virtual do CNJ;


2) oficie-se à Justiça Eleitoral comunicando-se a suspensão dos direitos políticos dos demandados, nos termos do art. 14, §9º, da CRFB/88 e art. 15, da Lei Complementar nº 64/90, alterada pela LC 135/2010.


PUBLIQUE-SE. REGISTRE-SE. INTIMEM-SE.


AUGUSTO RACHID REIS BITTENCOURT SILVA

Juiz de Direito


Miguelópolis, 13 de novembro de 2018.


Palavras-chave: Condenação Improbidade Administrativa CF LIA Ressarcimento Integral Dano

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