Responsabilidade civil do Estado

Tatiana Emerick Rodrigues Lopes, Bel. Direito, Pós-Graduanda em Gestão de Cidades pelas Faculdades Integradas de Caratinga - FIC. E-mail: tatiemerick@yahoo.com.br

Fonte: Tatiana Emerick Rodrigues Lopes

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Tatiana Emerick Rodrigues Lopes ( * )

SUMÁRIO: 1. ASPECTOS GERAIS; 2. TEORIAS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO; 2.1 TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE; 2.2 TEORIAS CIVILISTAS; 2.2.1 TEORIA DOS ATOS DE IMPÉRIO E DE GESTÃO; 2.2.2 TEORIA DA CULPA CIVIL; 2.3 TEORIA DOS PUBLICISTAS; 2.3.1 TEORIA DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA; 2.3.2 TEORIA DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA; 3. RESPONSABILIDADE POR ATOS OMISSIVOS; 4. CONCLUSÃO; 5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

RESUMO:

O presente trabalho deseja apresentar os principais aspectos que tangem à Responsabilidade Civil do Estado na prática de suas funções sociais. A capacidade de causar danos que o agente público possui no exercício de suas atribuições causou maior relevância a tal estudo, mostrando-se mais uma vez que não se pode pretender analisar qualquer questão jurídica atendo-se a um só ramo do Direito.

1. ASPECTOS GERAIS

A vida em sociedade pressupõe um complexo de relações ensejadas por interesses de toda ordem. Quando um interesse protegido pelo Direito é injustamente lesionado, é necessário que haja o seu ressarcimento por quem o feriu. O Código Civil Brasileiro trata da matéria em seus artigos 186, 187 e 927 a 987.

Um grande avanço no instituto da Responsabilidade Civil está na consagração da responsabilidade civil do Estado, que visa a defesa do indivíduo em face do Poder Público. Dessa forma pode-se conceituar Responsabilidade Civil do Estado como sendo o "dever do Estado de responder pelos danos causados por órgãos, independentemente da intenção destes"(1).

Ainda segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, responsabilidade civil do Estado é:

A obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos.(2)

A responsabilidade civil, como descrito acima, é de cunho patrimonial, sendo assim, com a possibilidade de responsabilização do Estado, a pessoa tem assegurada a certeza de que todo dano a direito seu causado pela ação ou omissão de qualquer funcionário público, no desempenho de suas atividades, será ressarcido por esse.

Há quem defenda que o termo responsabilidade civil do Estado é equivocada, pois o Estado é uma pessoa jurídica, portanto não tem personalidade jurídica, ou seja, não é titular de obrigações e direitos no âmbito civil. Maria Sylvia Zanella Di Pietro(3), é uma das que defendem esta corrente, afirmando ser correta à expressão Responsabilidade Extracontratual do Estado, ficando excluída a modalidade de responsabilidade contratual. Sendo assim,

A responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.(4)

Esta responsabilidade recai sobre os três tipos de poderes do Estado, seja ele Legislativo, Executivo ou Judiciário, podendo ser estudada sob três diferentes prismas. No entanto, este trabalho enfocará apenas a primeira espécie, ressaltando a responsabilidade resultante de comportamentos da Administração Pública.

2. TEORIAS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Falar sobre as teorias que tratam da Responsabilidade Civil Estatal é, fazer um estudo da evolução histórica deste instituto. Pode-se definir como sendo três as suas principais teorias, quais sejam: teoria da irresponsabilidade; teorias civilistas, que se desdobram em teoria dos atos de império e de gestão e em teoria da culpa civil; e teoria publicistas, que se divide em teoria da culpa da responsabilidade subjetiva e teoria da responsabilidade objetiva.

2.1 TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE

Esta teoria parte do princípio de que o Estado e a sua autoridade são incontestáveis. Esta teoria surgiu no período do Estado Absolutista e se baseava na idéia de que o rei não poderia errar e a quod principi placuide habet legis vigorem(5).

No entanto, logo esta teoria passou a ser contestada pelos cidadãos que estavam sobre sua égide, pois sua injustiça era gritante. O Estado era elevado a um status de intangibilidade jurídica quando da pratica de atos lesivos a terceiros, ainda mais sendo ele guardião do Direito, nunca poderia deixar de responder por ações ou omissões causadoras de danos a terceiros.

Os cidadãos, no entanto, não estavam totalmente desprotegidos em face do Estado soberano, pois era admitida a responsabilização quando leis específicas a previssem explicitamente, como era o caso, na França, de danos oriundos de obras públicas, por disposição da Lei 28 pluvioso do Ano VIII, bem como pela admissão da responsabilidade do funcionário, quando o ato lesivo partiu de um comportamento pessoal, seu(6).

2.2 TEORIAS CIVILISTAS

A teoria da irresponsabilidade ficou finalmente superada no século XIX, a partir daí começou-se a admitir a responsabilidade do Estado enquanto agente causador de danos, sendo criadas várias teorias a este respeito. Tais teorias receberam o nome de civilistas devido a adotarem os ensinamentos do Direito Civil, que prega que o agente causador de danos deve ser responsabilizado.

2.2.1 TEORIA DOS ATOS DE IMPÉRIO E DE GESTÃO

A doutrina civilista que baseava para fins de responsabilidade estatal a distinção entre a natureza dos atos de império e dos atos de gestão, estabelecendo que apenas os de gestão, praticados pelo poder público, seriam passiveis de controle da responsabilidade jurídica.

É necessário observar que a base da responsabilidade civil do Estado é edificada ao final do século XIX, advindo da Revolução Industrial, donde se originou a figura do Estado empresário. Separou-se, então, a atividade do Estado em atos de império e atos de gestão, para obrigá-lo a reparar os danos causados no desempenho destes últimos em relação aos serviços públicos, por se entender que nestes casos a sua atuação assemelhava-se a de qualquer cidadão.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro distingue bem os atos de império dos atos de gestão, dizendo que:

Os primeiros seriam os praticados pela Administração com todas as prerrogativas e privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular independentemente de autorização judicial, sendo regidos por um direito especial, exorbitante do direito comum, porque os particulares não podem praticar atos semelhante; os segundos seriam praticados pela Administração em situação de igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão de seus serviços;(7)

Esta distinção é de grande importância, pois como dito anteriormente, ela veio abrandar a idéia da irresponsabilidade do Estado, que agora responde por atos de gestão, ou seja, faz uma diferenciação entre os atos praticados pela pessoa do Estado e a pessoa do Rei, pois este pratica os atos de império, os quais não abrangem, ainda, a responsabilidade.

Entretanto, tal teoria foi sofrendo várias críticas pela impossibilidade de divisão da responsabilidade, bem como pela dificuldade de açambarcar todos os atos da administração pública dentro dos atos de gestão.

2.2.2 TEORIA DA CULPA CIVIL

Depois que a teoria dos atos de império e de gestão foi superada alguns doutrinadores deram seqüência às idéias dos civilistas. Acreditavam que para a imputação da responsabilidade pelos atos da pessoa política bastava a noção de culpa, latu sensu, no ato da Administração através de seus agentes ou prepostos.

Pode-se dizer que ao aferir a responsabilidade do Estado verificava-se se ele funcionou, e se funcionou se estava atrasado, ou ainda se funcionou mal. Estes três itens são independentes de culpa do agente público. Na aplicação da teoria subjetiva, teria de se analisar o Estado quanto os fatores apresentados, não havendo culpa do Estado, é responsabilizado agente da Administra.

Com a evolução do Direito o pensamento civilista foi sendo substituído pelas normas e princípios de Direito Público que passaram a atuar nas diversas relações existentes entre o próprio Estado e seus administrados regendo também a questão da responsabilidade civil do Estado.

2.3 TEORIAS PUBLICISTAS

O fim do pensamento civilista se deu através de uma jurisprudência francesa, do famoso caso Blanco(8). Deste ponto se iniciou a junção da questão da Responsabilidade Estatal aos princípios de Direito Público, surgindo às chamadas teorias publicistas, que se baseavam nas idéias de responsabilidade subjetiva, que é baseada na culpa, e da responsabilidade objetiva, que é baseada no simples fato gerador e no efeito que este produziu.

2.3.1 TEORIA DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA

A evolução da responsabilidade do Estado foi longa até aqui, desenvolvendo-se até chegar ao ponto de poder acionar o Estado como se acionaria uma outra pessoa qualquer.

A responsabilidade subjetiva quer significar o dever imposto a alguém de indenizar outrem, por ter agido, o primeiro, de modo a confrontar o ordenamento jurídico, agir este que pode ser doloso ou culposo, causando, ao segundo, um dano material ou jurídico, tendo em vista a prática de um ato comissivo ou omissivo.

A responsabilidade subjetiva é conceituada por Celso Antonio Bandeira de Mello, como "a obrigação de indenizar que incumbe a alguém em razão de um procedimento contrário ao direito - culposo ou doloso - consistente em causar um dano a outrem ou em deixar de impedi-lo quando obrigado a isto"(9).

Hely Lopes Meirelles, a respeito do assunto afirma que:

A teoria da culpa administrativa representa o primeiro estágio da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do risco administrativo, pois leva em conta a falta do serviço para dela inferir a culpa da Administração. É o estabelecimento do binômio falta do serviço - culpa da Administração. Já aqui não se perquire da culpa subjetiva do agente administrativo, mas perquire-se a falta do serviço em si mesmo, como gerador da obrigação de indenizar o dano causado a terceiro. Exige-se, também, uma culpa, mas uma culpa especial da Administração, a que se convencionou chamar culpa administrativa.(10)

Para a teoria da responsabilidade subjetiva do Estado não se faz necessária a individualização do agente que agiu culposamente para a deflagração do dever de indenizar pelo Estado, basta a idéia trazida pela doutrina francesa de faute du service, ou seja, "culpa do serviço".

A noção, então, desvincula-se da idéia de culpa do agente ou delegado de serviços públicos para passar a significar falta, culpa do serviço, ou seja, o serviço público deixa de funcionar, funciona incorretamente ou indevidamente ou, ainda, funciona tardiamente. É dizer: a consecução do serviço público que encerre uma das hipóteses da denominada tríplice modalidade - omissão, funcionou defeituosa ou tardiamente -, é motivo suficiente para que se faculte ao administrado o pleiteio, perante os órgãos competentes, a reparação do dano daí decorrente.

Comprovando o Estado que no seu agir, o fez diligentemente, estará este isento da obrigação de reparar o dano o que, em caso de objetividade da conduta, restaria impossível.

Por isso é que entende Celso Antônio Bandeira de Mello que havia responsabilidade subjetiva quando:

A conduta geradora de dano revele deliberação na prática do comportamento proibido ou desatendimento indesejado dos padrões de empenho, atenção ou habilidade normais (culpa) legalmente exigíveis, de tal sorte que o direito em uma ou outra hipótese resulta transgredido.

Diante destes argumentos parece irrefutável a noção de que a teoria da faute du service enquadre-se perfeitamente na chamada responsabilidade subjetiva do Estado para as suas condutas omissivas.

2.3.2TEORIA DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA

A teoria objetiva também é chamada de teoria do risco, pois tem como ponto inicial a idéia de que a atuação estatal envolve um risco de dano. Sendo que nesta teoria a responsabilidade independe do elemento culpa sendo levado em consideração apenas o nexo causal entre o ato público e dano causado ao administrado.

A professora Maria Silvia Zanella Di Pietro nos ensina que:

Essa doutrina baseia-se no princípio da igualdade do ônus e encargos sociais: assim como os benefícios decorrentes da atuação estatal repartem-se por todos, também os prejuízos sofridos por alguns membros da sociedade devem ser repartidos. Quando uma pessoa sofre um ônus maior do que o suportado pelas demais, rompe-se o equilíbrio que necessariamente tem de haver entre os encargos sociais; para estabelecer esse equilíbrio o Estado deve indenizar o prejudicado, utilizando recursos do erário público.(11)

Encontra-se suporte jurídico, quanto ao assunto, na Constituição da República(12), que determina:

Art. 37 - [...]

[...]

§ 6° - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Sendo assim, basta que haja relação de causalidade entre o comportamento comissivo ou omissivo do Estado para que seja caracterizada esta teoria. Portanto, tem-se então para a configuração da teoria objetiva da responsabilidade que ter uma ação do Estado lícita ou ilícita, que cause dano à esfera juridicamente protegida de outrem e que haja um nexo de causalidade entre o comportamento do Estado e o dano.

3. RESPONSABILIDADE POR ATOS OMISSIVOS

O Estado causa danos a terceiros por ação e por omissão. Quando o fato gerador do dano é omissivo, estes podem ser através de uma conduta culposa ou não. A responsabilidade do Estado se verificará pela presença dos seus pressupostos, quais sejam: o fato administrativo, que segundo Helly Lopes Meirelles "é toda realização material da Administração em cumprimento de alguma decisão administrativa"(13), o dano, que seria o prejuízo sofrido por terceiro, e o nexo causal.

Quando se tratar de uma conduta omissiva do Estado, será preciso distinguir se a omissão constitui ou não fato gerador da responsabilidade civil do Estado, pois nem toda a conduta omissiva retrata um descaso do Estado em cumprir um dever legal. Sendo assim, somente quando o Estado se omitir diante do dever legal de impedir a ocorrência do dano é que será responsável civilmente e obrigado a repará-lo(14). Neste mesmo sentido Celso Antônio Bandeira de Mello(15) afirma que "não bastará, então, para confirmar-se responsabilidade estatal, a simples relação entre ausência do serviço (omissão estatal) e o dano sofrido". Sendo assim, é necessário que a omissão estatal fira o cumprimento de um dever legal, ou seja, quando o Estado tem a obrigação de agir e não age.

O princípio maior que rege os atos administrativos praticados pelo Estado, é o princípio da legalidade. Tal princípio nos revela que a Administração Pública somente poderá fazer ou deixar de fazer algo que esteja descrito por lei. No entanto, em sua grande maioria os atos administrativos são atos vinculados, sendo que nos atos discricionários também pesa tal princípio, visto que a liberdade de decisão que a norma prescreve ao agente possui, sempre, um limite, posto pela própria lei.

Na responsabilidade do Estado por conduta omissiva, o agente tem o dever de agir, estabelecido em lei, mas, desobedecendo-a, não age. Por não ter agido, causou um dano ao particular. Portanto, trata-se de uma conduta ilícita, isto é, contrária à lei. Logo, feriu-se o princípio da legalidade.

Assim sendo, a Responsabilidade Civil do Estado só ocorrerá quando, se tratar de omissão, a partir do momento em que estejam presentes os elementos que caracterizam a culpa. Neste diapasão José dos Santos Carvalho Filho afirma que:

A culpa origina-se, na espécie, de descumprimento do dever legal, atribuído ao Poder Público, de impedir a consumação do dano. Resulta, por conseguinte, que, nas omissões estatais, a teoria da responsabilidade objetiva não tem perfeita aplicabilidade, como ocorre nas condutas comissivas(16).

Quando se fala no dever jurídico da atuação do Estado no sentido de prevenir certo evento danoso e este não o faz, para a sua responsabilização se faz mister a averiguação de que o Estado agiu com imprudência, imperícia, negligência ou ainda dolo, caracterizando seu agir ilícito e, portanto, passível de responsabilidade com fundamento na teoria subjetiva.

A maioria da doutrina entende que a regra do artigo 37, §6º da Constituição Federal é uma regra objetiva, no entanto a jurisprudência pátria já vem aceitando, em alguns casos, a responsabilidade civil do Estado por atos omissivos com fundamento na teoria subjetiva, conforme se vê do julgado do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:

"INDENIZAÇÃO - PEDESTRE - BUEIRO - QUEDA - LESÕES INDELÉVEIS NA PELE - RESPONSABILIDADE DO ESTADO - SUBJETIVA - OMISSÃO - PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DEFICIENTE - AUSÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO E VIGILÂNCIA - PROCEDENCIA DA POSTULAÇÃO. É devida a indenização a pedestre que, ao passar por cima de um bueiro, localizado em uma calçada, vem a cair e sofrer lesões indeléveis na pele, posto que a responsabilidade do Estado, nesta hipótese é subjetiva, decorrente da omissão em prestar serviço eficiente, o qual, ao contrário, apresentou-se deficiente e carecedor da indispensável fiscalização e vigilância." (Ac. 6ª Câm. Civ. Do TJMG, na Ap. Cív. 1.0000.00.240659-3, DJ 10-12-02).

Podemos dizer então, que a Administração Pública responde sim, pelos atos e serviços omissivos que venham a lesionar particulares, tendo estes que provar a culpa pelo dano causado, caracterizando assim, a responsabilidade subjetiva da Administração.

4. CONCLUSÃO

A responsabilidade civil do Estado está prescrita em nossa Constituição Federal, através de seu artigo 37, § 6º, que estabelece que:

Art. 37 [...], [...] § 6º: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado ]prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

O referido artigo não diferenciou as condutas comissivas e omissivas, colocando o vocábulo causarem com o sentido de "causarem por ação ou omissão", pois caso contrário o legislador teria estabelecido apenas a responsabilidade objetiva para os casos de conduta comissiva, o que é inaceitável, perante os avanços em outras matérias constitucionais.

O dispositivo legal deixou abertura para a aplicação da teoria subjetiva, que acontece quando os danos causados pela Administração Pública se dá por uma omissão Estatal. Esta possibilidade de responsabilização veio assegurar o direito da pessoa de ser indenizado caso o Estado tenha o dever legal de agir e não o faz.

Como foi demonstrado, grande foi à evolução deste instituto no Direito pátrio, sendo de grande importância a sua aplicação não só no sentido de ressarcir danos causados, mais também, no sentido de prevenir abusos por parte da Administração Pública.

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS

ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Dicionário Acadêmico de Direito. 3. ed. São Paulo: Jurídica Brasileira, 2003.

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1999.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. In: Coletânia de Legislação Administrativa. Org. Odete Medauar. 4. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 12. ed. Rio de Janeiro: Lumem Juris, 2004.

CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Atlas, 1999

GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2004.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 1993.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.

MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.

PARIZATTO, João Roberto. Prática da Responsabilidade Civil. São Paulo: EDIPA - Editora Parizatto, 2006.

SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.


Notas:

* Tatiana Emerick Rodrigues Lopes, Bel. Direito, Pós-Graduanda em Gestão de Cidades pelas Faculdades Integradas de Caratinga - FIC. E-mail: tatiemerick@yahoo.com.br [ Voltar ]

1 - ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Dicionário Acadêmico de Direito. 3. ed. São Paulo: Jurídica Brasileira, 2003. p. 690. [Voltar]

2 - MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1999. p. 654. [Voltar]

3 - DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 11. ed. São Paulo: Atlas, 1999. p. 500 [Voltar]

4 - DI PIETRO, op. cit. p. 501. [Voltar]

5 - DI PIETRO, op. cit. p. 502. [Voltar]

6 - MELLO, op.cit. pp. 661 - 662. [Voltar]

7 - DI PIETRO, op. cit. p. 502. [Voltar]

8 - "Ocorrido em 1873: a menina Agnes Blanco, ao atravessar uma rua na cidade de Bordeaux, foi colhida por uma vagonete da Cia. Nacional de Manufatura de Fumo; seu pai promoveu ação civil de indenização, com base no pricípio de que o Estado é civilmente responsável por prejuízos causados a terceiros, em decorrência de ação danosa de seus agentes. Suscitado o conflito de jurisdição entre a justiça comum e o contencioso administrativo, porque se trata de apreciar a responsabilidade decorrente de funcionamento do serviço público. Entendeu-se que a responsabilidade do Estado não pode reger-se pelos princípios do Código Civil, porque se sujeita a regras especiais que variam conforme as necessidades do serviço e a imposição de conciliar os direitos do Estado com os direiros privados". DI PIETRO. op. cit. p. 503. [Voltar]

9 - MELLO, op.cit. p. 662. [Voltar]

10 - MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 1993. p. [Voltar]

11 - DI PIETRO, op. cit. p. 504. [Voltar]

12 - BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. In: Coletânia de Legislação Administrativa. Org. Odete Medauar. 4. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. art.37, §6°. [Voltar]

13 - MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 133. [Voltar]

14 - CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 12. ed. Rio de Janeiro: Lumem Juris, 2004. p. 504. [Voltar]

15 - MELLO, op.cit. p. 447. [Voltar]

16 - CARVALHO FILHO, ob. cit. p. 505. [Voltar]

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