Christine Keler de Lima Mendes ^{( * )}

INTRODUÇÃO

A educação não se limita apenas à instrução de aprendizes. Educar significa dar acesso ao conhecimento e conscientização, medida que desemboca no tipo de sociedade que se quer ter.

Desde tempos remotos a educação esteve presente na sociedade, ora com maior evidência, ora ofuscada pelos interesses políticos da época em que se espelhava.

Apesar da ineficiência atual de políticas públicas para a efetivação da educação, não se pode esquecer que vivemos em uma sociedade democrática de direito e que o acesso à educação configura-se como exercício da cidadania.

1 CONCEPÇÕES DA EDUCAÇÃO

A educação está presente desde as mais remotas épocas. Entre os povos primitivos, a educação se limitava ao processo de imitação. No transcorrer dos tempos, surgiram concepções filosóficas da educação.

John Locke, no Século XVII defendia a educação na sua acepção disciplinar, que correspondia a melhor técnica ou processo de aprendizagem. Para ele o aprendizado, independente do conteúdo abordado, se concretizava por meio do melhor método ou processo aplicado, resultando no desenvolvimento da capacidade mental de uma pessoa e na formação de seu caráter.

No século XXVIII, Rousseau, com a publicação de sua obra "Émile", inicia a chamada segunda revolução didática. Segundo Rousseau a educação não deveria ter por alvo instruir, mas simplesmente permitir que as tendências naturais chegassem aos seus resultados naturais⁽¹⁾.

Rousseau defendia que o conhecimento era inerente a pessoa humana e que a sociedade o corrompia. Assim, o ideal seria que o homem firmasse sua personalidade sem contato com a sociedade, contando apenas com conhecimentos adquiridos com a natureza; apenas quando alcançasse adolescência é que deveria ser inserido na sociedade.

A teoria naturalista da educação de Rousseau culminou na chamada "educação nova", o que desencadeou posteriormente na concepção psicológica, sociológica e científica da educação.

Sob a cisão holística da educação Paul Monroe⁽²⁾, defende que:

Essa tendência visou ao melhoramento do processo educacional, enquanto o movimento complementar, que do mesmo modo geral pode ser caracterizado como sociológico, visou à difusão mais geral da educação. A influência modificadora destas tendências psicológicas era dirigida, principalmente, para o melhoramento do método de instrução, do espírito do trabalho de classe, do preparo e tipo do professor, e para a vulgarização de um conceito mais amplo e mais verdadeiro, da natureza da educação

Podem ser citados como sucessores de Rousseau e propagadores da tendência psicológica da educação: Pestalozzi, Froebel e Herbart.

Influenciado pela concepção naturalista de Rousseau, Pestalozzi solidificou a idéia da educação como instrumento de regeneração social. Para ele a educação do homem era um resultado puramente moral, o educador funcionava como uma barreira para que influências desagradáveis não interferissem no desenvolvimento natural do educando.

Paul Monroe⁽³⁾ afirma que Pestalozzi encontra em cada indivíduo os germes de todas as faculdades, sentimentos e aptidões, necessário para uma participação útil e vitoriosa nos diversos caminhos da vida e para satisfação das necessidades da sociedade.

Pestalozzi destacou, também, a importância da educação em massa, colocando em evidência o indivíduo a ser educado, enquanto membro da sociedade, pois considerava a educação como uma forma de reforma social.

Herbart, apesar de buscar substrato na obra de Petalozzi, focalizou suas idéias no método de ensinar, e não na pessoa do aprendiz, destacando como passos formais para o ensino: a clareza na exposição, a associação de conhecimentos novos com os anteriores, e por fim o sistema.

Ao contrário de Rousseau, Herbart valorizava os elementos externos da aprendizagem, que transcendiam o sujeito passivo do processo educativo. Na teoria de Herbart são realçados o professor e o processo de instrução.

Em contraposição ao movimento herbatiano, Froebel, com a publicação de sua obra "Educação do homem", em 1826, preocupou-se especificamente com desenvolvimento e possibilidades educativas adotados na infância.

Fazendo referência a Froebel, Paul Monroe⁽⁴⁾, enfatiza que:

A escola para Froebel é o lugar onde a criança deve aprender as coisas importantes da vida, os elementos essenciais da verdade, da justiça, da personalidade livre, da responsabilidade, da iniciativa, das relações causais e outras semelhantes; não as estudando, mas vivenciando-as. De acordo com a idéia fundamental de unidade, a escola deve ser uma instituição onde a criança descobrirá a sua própria individualidade, realizando sua personalidade e desenvolvendo o seu poder de iniciativa e execução.

Para Froebel a formação de um cidadão ocorre desde a infância, servindo como base para toda instrução posterior, motivo pelo qual o pensamente de Froebel é aplicado nos dias atuais.

No século XIX, a tendência científica ganhou ênfase, em contraposição a educação liberal.

Segundo aquela nova tendência, à educação deveria ser vista como instrumento de conhecimento dos fenômenos da natureza, aplicando-se o método indutivo como parâmetro de aprendizagem.

Thomas H. Huxley foi o grande propagador da educação nos termos científicos. Huxley não admitia que a educação predominante fosse literária, argumentava que o estudo da gramática e o da estrutura da linguagem era mais científico do que literário.

A concepção da educação, na tendência científica do século XIX, consagrava o conhecimento das ciências em detrimento da educação disciplinar. Mais interessava o conteúdo do que o método empregado no processo cognitivo de educação.

Cumpre mencionar que as obras de Pestalozzi, Herbat e Froebel também assumiram aspectos sociológicos da educação, visto que psicologia e sociologia não ciências antagônicas.

Não visão sociológica, Paul Monroe⁽⁵⁾ afirma que a educação é o processo de assegurar a estabilidade e o melhoramento da sociedade, através do estudo da estrutura, atividades e necessidades sociais, preparando o indivíduo para participação com êxito nas atividades econômicas, políticas e sociais.

No dias atuais, fala-se em tendência eclética da educação, pois os aspectos psicológicos (método), científicos (conteúdo) e sociológicos (objetivo) figuram como elementos indispensáveis à definição e concretização da educação.

CONCEITO DE EDUCAÇÃO

O termo educação deriva do latim educatio, de educare (instruir, ensinar, amestrar), é geralmente empregado para indicar a ação de instruir e de desenvolver as faculdades físicas, morais e intelectuais de uma criança ou mesmo de qualquer ser humano⁽⁶⁾.

Esclareça-se, ainda, que o termo educação não se limita apenas à ação de ensinar ou de instruir, abrange também toda forma de educação a ser adquirida que possam contribuir para a formação intelectual de uma pessoa.

Desse modo, para Grinspun⁽⁷⁾ ao se falar em educação, não estamos tratando apenas do ato de educar, orientar, acompanhar, nortear, mas também o de trazer de "dentro para fora" as potencialidades do indivíduo.

Mas importante que o conceito de educação, é o papel que ela assume na sociedade.

Segundo Selma Garrido Pimenta⁽⁸⁾, antes de tudo, a educação tem por finalidade possibilitar que as pessoas se tornem seres humanos; é processo de humanização. E é somente na sociedade humana que ocorre um processo de educação, um processo de humanização.

Por sua vez, a educação não está atrelada apenas ao processo de humanização, a educação, também, se insere na sociedade como a garantia do exercício de cidadania, tendo o poder de moldar a sociedade que se quer ter.

Por tais razões, a Constituição atual elege a educação como elemento indispensável na promoção do pleno desenvolvimento da pessoa humana, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

Além da previsão da Constituição atual, o tema educação sempre esteve presente no transcorrer da história do Brasil.

2 EVOLUÇÃO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL.

A educação sempre se afigurou como elemento balizador de uma sociedade civilizada. Logo, para o melhor entendimento da educação no Brasil, importante uma passagem sobre a sua evolução no cenário brasileiro.

Frise-se que a fases e papéis assumidos pela educação reflete as mudanças no próprio cenário histórico da sociedade brasileira.

Didaticamente a historia é dividida em alguns períodos: Jesuítico, Pombalino, Imperial, da Primeira República, da Segunda República, do Estado Novo, da Nova República, do Regime Militar, da Abertura Política.

Como os acontecimentos históricos têm incidência direta nos modelos da educação adotado, nada mais lógico do que traçar a historia da educação de acordo com os reflexos do contexto histórico político.

O período Jesuítico passa-se entre 1549 a 1759; é marcado pela chegada dos jesuítas no Brasil, bem como a fundação da Companhia de Jesus.

A educação naquela época estava intimamente atrelada à religião, traduzida como forma de domínio social. Os jesuítas buscavam, na verdade, catequizar os índios usando como principal instrumento a educação, ensinando-os a ler e escrever.

No período Pombalino, que decorreu de 1760 a 1708, os jesuítas foram expulsos do Brasil, pois seus ideais iam de encontro com a política de interesses eminentes comerciais e econômicos de Marques de Pombal, que tentava a todo custo recuperar a economia de Portugal.

Este fato implicou no esquecimento da educação como processo de fé. Pombal pensava na educação como instrumento para servir aos interesses do Estado.

Contudo, ao passo que reprimiu as escolas jesuítas, não conseguiu sedimentar uma educação no Brasil, persistindo o analfabetismo e o ensino precário,

A estagnação da educação começou a sofrer mudanças com a chegada da Família Real ao Brasil, no período chamado Imperial, que ocorreu entre 1822 a 1888.

Foi no Período Imperial que se instituiu a primeira Constituição Brasileira - 1924, foi nesta Carta Política que a instrução primária começou a ser vista como direito a ser garantido a todos os cidadãos.

Diversas foram às tentativas de se concretizar a educação no Brasil, naquela época, encontrando-se como principais barreiras: a dimensão territorial, bem como a delimitação de competências.

Em 1834, com o Ato adicional à Constituição, as províncias forma incumbidas da administração do ensino primário e secundário, enquanto o ensino superior foi atribuído à Coroa.

Destarte, a descentralização da competência da educação não resolveu o problema, pois a educação popular era considerada de menor importância pela elite governante.

Anote-se que a falta de prioridade nos assuntos relacionados à educação perdurou até 1889, quando se deu início ao período da Primeira República, que perdurou até 1929.

Nessa fase, a educação sofreu várias reformas. Influênciada pela filosofia positivista, a reforma de Benjamim Constant tinha como princípios a liberdade, laicidade do ensino e a gratuidade do ensino primário.

Buscava-se, também, não só a formação de alunos preparadores, mas de alunos para os cursos superiores, substituindo a predominância literária pela científica.

Essas novas tendências da educação foi refletida na Constituição de 1891, que deu ênfase a laicidade nos estabelecimento públicos de ensino, o que ensejou na separação definitiva da educação da igreja.

Vale lembrar que em 1891 tentou-se dar prioridade a educação primária, no entanto, mais uma vez foram vários os óbices encontrados naquela sociedade eminentemente elitizada.

Com a revolução de 1930, no período da Segunda República, o capitalismo toma acento no Brasil, e com isso a mão-de-obra rudimentar vai cada vez mais perdendo espaço para a mão de obra especializada.

Para responder as necessidades do capitalismo, bem como obter mão-de-obra especializada, era necessário investir na educação da classe proletariado.

Não se pode esquecer que foi nesta época que a sociedade clamava por uma política mais intervencionista, era visível a necessidade do Estado em tutelar os interesses fundamentais dos cidadãos.

Momento histórico em que foi deflagrada a necessidade de uma política intervencionista, também, no campo da educação, visto que com a ascensão o capitalismo, o mercado passou a carecer de trabalhadores instruídos que pensassem nas melhores e mais eficazes formas de produção.

Diante desse cenário, foi criado o Ministério da Educação, bem como a promulgação de uma série de decretos que tentava regulamentar e organizar o ensino secundário e as universidades brasileiras - ainda inexistentes. Estes Decretos ficaram conhecidos como "Reforma Francisco Campos". .

Neste contexto, a Constituinte de 1834 declara pela primeira vez que a educação deve ser assegura não só pelo Estado, como também pela família.

Veja-se que essa Carta Política não se limitou apenas a declarar a educação como direito a ser garantido a todos, incumbiu a sociedade também nessa tarefa.

Como mister do Estado, a educação passou a ter previsão orçamentária e consequentemente delimitação de competências, cabendo ao Governo Federal traçar as diretrizes da educação nacional, articulando-se com o Conselho Nacional de Educação.

À União atribuiu-se a competência supletiva, deixando aos Estados, por meio dos Conselhos Estaduais de Educação, a competência executiva da educação.

Com isso, o tema educação passou a ser centralizado, não eximindo, porém, a União do ensino fundamental.

De outro lado, a Constituição de 1934 não se limitou a atribuir ao Estado à incumbência da educação. Declarou que a família tinha o dever de ministrar a educação aos seus membros.

Quando se pensou na família como entidade responsável pela educação, não se quis limitar a educação unicamente aos membros de uma família ou de outra. A família por muitos é considerada como elemento cerne de uma sociedade, e, portanto, ao atribuir a educação à família, pretendeu-se atribuir essa tarefa também à sociedade.

Nessa conjectura é possível notar a visão igualitarista do legislador daquela época, no escopo de proporcionar a educação a todos indistintivamente.

Na contramão, a Constituição de 1937 proporcionou um retrocesso no processo evolutivo da educação, que voltou a ser centralizada, atribuindo-se a competência legislativa e administrativa das diretrizes e bases da educação à União, exclusivamente. Ora como aceitar num país de grandes proporções geográficas, como é o Brasil, que a educação passasse a ser assunto de um único ente federativo?

Em 1946 promulga-se uma nova Constituição, e com ela retomam-se os princípios Constitucionais de 1891 e 1934. Além dos pontos delineados na Constituição de 1934 acerca da educação, mereceu destaque a gratuidade não só instituída no ensino primário.

Aos Estados foi atribuída a competência residual da educação, havendo desse modo, uma descentralização de competências legislativa.

A repartição de competência acerca da educação, por sua vez implicou na previsão constitucional e distribuição vinculada de recursos financeiros.

A educação foi prevista como direito a ser garantido a todos os cidadãos, retomando-se os princípios basilares do ensino primário obrigatório e gratuito, bem como previsão de criação de institutos de pesquisa.

Em 1964, deu-se início o Regime Militar e com ele a edição sucessiva de atos institucionais, emendas e atos complementares que diminuíram a força da Constituição de 1946.

Não só foi a Constituição de 1946 que perdeu sua força, mas os direitos e garantias fundamentais conquistados até então foram desconsiderados em nome do regime.

A educação assumiu um caráter antidemocrático, não se permitia mais liberdade de expressão. A consciência, em especial, a intelectualidade foram suprimidas com força impositiva.

Não se buscava, nos governos militares, o conhecimento literário, filosófico, crítico, mas sim o conhecimento mecânico que alimentasse o mercado de trabalho.

Foi nesse contexto que foi outorgada a Constituição de 1967, com grave retrocessos as conquistas alcançadas na CF/46: fortalecimento do ensino particular; necessidade de bom desempenho para garantia da gratuidade do ensino médio e superior aos que comprovarem insuficiência de recursos; limitação da liberdade acadêmica; e o mais grave foi a diminuição do percentual de receitas federais vinculadas para a manutenção e desenvolvimento do ensino, transferindo-se progressivamente a responsabilidade ao Estados e Municípios

Por sua vez, a Constituição de 1969 não alterou o modelo educacional da Constituição de 1967. Não obstante, limitou a vinculação de receitas para manutenção e desenvolvimento do ensino apenas para os municípios, o que não deixou de significar um relevante atraso para o ensino primário.

Diante das constantes e sucessivas supressões dos direitos e garantias dos cidadãos, a sociedade brasileira clamava pelo fim do regime militar, que se deu nos anos 80.

Com a queda do regime militar, instituíram-se as eleições indiretas que elegeu Tancredo Neves, que antes de assumir o cargo de presidente foi sucedido por José Sarney.

Foi diante de uma sociedade que aspirava pela reconquistas dos direitos e liberdades fundamentais anulados pelo regime militar que foi promulgada a Constituição Federal de 1988.

Na voz de Ulisses Guimarães - Presidente da Assembléia Nacional Constituinte, a Constituição de 1988 é uma constituição cidadã, porque teve ampla participação popular em sua elaboração e especialmente porque volta decididamente para a plena realização da cidadania.

No que se refere à educação, a Constituição Federal de 1988 anuncou o direito à educação como um direito social no artigo 6º, inserido no Título II

"Dos Direitos e Garantias Fundamentais".

Não podemos deixar de mencionar que a Constituição de 1988 também se inspirou na Declaração Universal dos Direitos do Homem (adotada e proclamada pela resolução 217 A (III) da Assembléia Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948). Senão vejamos:

DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS DO HOMEM

Artigo XXVI. 1. Todo homem tem direito à instrução. A instrução será gratuita, pelo menos nos graus elementares e fundamentais. A instrução elementar será obrigatória. A instrução técnico-profissional será acessível a todos, bem como a instrução superior, esta baseada no mérito.

2. A instrução será orientada no sentido do pleno desenvolvimento da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos do homem e pelas liberdades fundamentais. A instrução promoverá a compreensão, a tolerância e a amizade entre todas as nações e grupos raciais ou religiosos, e coadjuvará as atividades das Nações Unidas em prol da manutenção da paz.

3. Os pais têm prioridade de direito na escolha do gênero de instrução que será ministrada a seus filhos. (grifo nosso)

Além de elevar a educação a direito e garantia fundamental, a Carta Magna de 1988 especificou e delimitou a competência legislativa nos artigos 22, XXIV e 24, IX, como também dedica toda uma parte do título da Ordem Social para responsabilizar o Estado e a família da incumbência de proporcionar educação a todos.

2 EDUCAÇÃO PREVISTA NA CF/88

Em seu primeiro dispositivo, a Constituição de 1988 diz que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos cidadania e a dignidade da pessoa humana.

No dizer de José Afonso da Silva⁽⁹⁾ (2003, p. 105) a dignidade da pessoa humana é um valor supremo que atrai o conteúdo de todos os direitos fundamentais do homem, desde o direito à vida.

Disso decorre que todos os direitos e garantias fundamentais se fundam e se alicerçam na dignidade da pessoa humana. Não poderia ser diferente no que se refere ao direito à educação que além de contribuir para formação do homem, o edifica nos preceitos da cidadania.

Não bastasse o entendimento da educação como direito fundamental individual, embasado no preceito de que ter direito à educação é ter direito a viver dignamente; a Constituição de 1988 dispõe em seu Art. 6º que são direitos sociais, dentre outros, a educação.

Primeiro é oportuno entender que os direitos sociais também estão inseridos no Título II da Constituição que trata dos direitos e garantias constitucionais, o que eleva o direito à educação a prestação publica que deve ser assegurada pelo Estado, no seu mister de proporcionar melhores condições de vida aos seus cidadãos.

Assim o direito à educação além de ser inerente à própria dignidade da pessoa humana, è também prestação que deve ser assumida pelo Estado na execução de políticas públicas.

Segundo Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino⁽¹⁰⁾ (2003, p. 04)

Os direitos fundamentais representam, em regra, um direito subjetivo frente ao Estado: o individuo, detentor do direito, pode exigir do Estado a situação constitucionalmente prevista (abstenção ou prestação), e o Estado tem o dever de zelar pela sua efetivação.

Destarte, necessário à conscientização da sociedade brasileira, no sentido de exigir a prestação positiva do Estado, proporcionando educação a todos, no escopo de preparar cidadãos e não apenas letrados.

Tamanha importância da educação para a formação de uma sociedade que a Constituição de 1998 em seu Art. 205 previu que a educação também deve ser promovida e incentivada pela sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

Cumpre ressaltar que a educação segundo a CF assumiu três importantes papeis: desenvolvimento da pessoa, preparo para o exercício da cidadania e qualificação para o emprego.

Nesse ínterim, note-se, que a educação deve estar presente em todas as fases de formação de uma pessoa e isso só pode ser consagrado num sistema educacional democrático, balizado pelos Princípios descritos no Art. 206 da CF, in verbis:

Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;

III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;

IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;

V - valorização dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos; VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;

VII - garantia de padrão de qualidade. (grifo nosso)

De acordo com os preceitos constitucionais aludidos, a educação é um direito de todos e também um direito social que deve ser proporcionado pelo Estado, através da gestão pública.

No escopo de proporcionar e garantir educação a todos, a CF/88 chegou a ser minuciosa em seu Capitulo III, ao delimitar o tema educação.

Pretende o presente trabalho destacar a disciplina dada ao ensino superior. O Art. 207 da CF prevê expressamente que as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa, de gestão financeira e patrimonial, e devem obedecer ao Princípio da Indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.

Note-se que a Constituição Federal de 1988 atribuiu uma série de autonomias às universidades. A autonomia didático-científica corresponde à liberdade das universidades de definir currículos, definirem suas linhas prioritárias e mecanismos de financiamento da pesquisa, conforme regras internas, bem como a prioridade em grades curriculares, tudo no melhor aproveitamento do ensino superior para o aluno.

Quanto à autonomia administrativa, esta se refere a auto-organização das universidades, organização de seus estatutos, de acordo com suas necessidades internas.

É preciso atentar que a autonomia administrativa só é exercida em sua plenitude se houver também autonomia de gestão financeira e patrimonial, e CF/88 conferiu esta autonomia às universidades, prevendo dotação orçamentária global para o custeio não só de pessoal, mas também das despesas inerentes ao desenvolvimento do ensino superior.

Atrelada a autonomia financeira a Carta Magna previu em seu Art. 212 que a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Atente-se que apesar da previsão constitucional de dotação orçamentária para o ensino de modo geral, o ensino superior assume caráter residual, visto a prioridade dada ao ensino fundamental e médio.

Veja o que dispõe o Art. 213, § 2º da CF/88:

Art. 213. Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei.

[...]

§ 2º - As atividades universitárias de pesquisa e extensão poderão receber apoio financeiro do Poder Público. (grifo nosso)

Como visto a própria Constituição, ao fazer referência aos recursos públicos vinculados à educação, trata as necessidades financeiras das atividades universitárias e de pesquisa de forma subsidiária, estabelecendo uma faculdade e não a obrigatoriedade de afetação de recursos.

Na contramão, o Art. 218, §1º da CF prevê que o Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas, dispondo que a pesquisa científica básica receberá tratamento prioritário do Estado, tendo em vista o bem público e o progresso das ciências.

Nesse caso, como atribuir tratamento prioritário ao desenvolvimento científico e ao mesmo tempo atribuir tratamento supletivo quanto aos recursos financiadores das atividades universitárias?

Esse é um problema que assola o ensino superior no Brasil, que assume papel de grande importância para o desenvolvimento da nação e ao mesmo tempo não merece tratamento a contento no que se refere à vinculação de recursos.

Merece relevo, também, no presente trabalho, a repartição de competências e atribuições dos entes federados disposta na Constituição de 1988 acerca da educação. Assunto que será abordado no próximo item.

2.1 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS PARA EDUCAR

Conforme ensinamento de José Afonso da Silva⁽¹¹⁾, competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade federativa. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções.

Assim é possível dizer que as entidades federativas - União, Estados, DF e Municípios recebem atribuições delimitadas na Constituição.

No que se refere ao tema educação, a delimitação de competência, seja administrativa ou legislativa, a priori, tem previsão na Constituição.

Cumpre ressaltar que o Princípio que rege a repartição de competência é o da predominância de interesses.

Por predominância de interesses entende-se a prioridade de interesses gerais atribuídos à União, ao passo que interesses regionais e locais são atribuídos aos Estados e Municípios, respectivamente.

Desse modo, à União compete a atribuição legislativa e administrativa de interesses gerais da educação, enquanto que aos Estados a competência para interesses regionais da educação. Aos Municípios resta a competência para dirimir interesses locais da educação.

Atente para o fato de que a competência pode ser classificada em legislativa, também chamada normativa e, competência administrativa, também denominada executiva e material.

Quanto à competência administrativa, as entidades se incumbem da tarefa de gestão dos interesses públicos, enquanto que na competência legislativa, o mister é de elaborar leis sobre determinados assuntos.

Faz-se necessário, em termos didáticos delinear a competência administrativa no âmbito da educação e posteriormente traçar a competência legislativa.

2.1.1 Competência Administrativa

De início, insta esclarecer que a competência administrativa, segundo a Constituição Federal se subdivide em duas espécies: Competência Exclusiva (Arts. 21 e 30) e Competência Comum (Art. 23).

A competência exclusiva é aquela atribuída a uma única entidade federativa, sem a possibilidade de delegação de competência, bem como a possibilidade de competência suplementar.

Veja o que dispõe o art. 21 acerca da competência exclusiva:

Art. 21. Compete à União:

[...]

IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; (grifo nosso)

Anote-se que, quando se fala em desenvolvimento econômico e social, está se falando também em desenvolvimento da educação como direito a ser garantidos a todos, indistintamente.

Em princípio, a competência de elaborar e executar planos de educação e, consequentemente desenvolvimento social e econômico é atribuído exclusivamente a União.

Apesar da previsão de competência exclusiva da União nos assuntos administrativos da educação, os Estados e Municípios não se eximem desta tarefa em face da importância que a educação assume na sociedade civilizada.

Apesar de aparentemente parecer uma contradição, pois ao mesmo tempo em que a Constituição instituiu à União competência exclusiva (sem possibilidade de delegação), previu em seu texto a competência comum (atribuída à União, Estados e Municípios) para assuntos de educação.

Isso se deve, como dito, à importância que a educação assume na formação de cidadãos numa sociedade civilizada, o que proporcionou a sedimentação do Principio da Cooperação dos entes federativos quando o assunto for educação.

Foi baseado no Principio da Cooperação e na descentralização vertical de competência que a Constituição também previu em seu Art. 23 a competência comum dos entes federados nos assuntos administrativos da educação.

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[...]

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

Por competência comum entende-se a competência atribuída a todos os entes federativos - União, Estados, Distrito Federal e Municípios, sobre determinada matéria, estando as entidades federativas no mesmo nível hierárquico.

Nas lições de José Afonso da Silva⁽¹²⁾:

Competência comum, cumulativa ou paralela reputa expressões sinônimas, que significa a faculdade de legislar ou praticar certos atos, em determinada esfera, juntamente e em pé de igualdade, consistindo, pois, num campo de atuação comum às várias entidades, sem que o exercício de uma venha a excluir a competência de outra, que assim pode ser exercida cumulativamente.

Cite-se como exemplo de competência comum, a delimitação prevista na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996. Senão vejamos:

Art. 9º A União incumbir-se-á de:

[...]

II - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do sistema federal de ensino e o dos Territórios;

Art. 10. Os Estados incumbir-se-ão de:

I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino;

Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:

I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;

Assim, o tema educação é tratado pela Constituição de forma peculiar, pois além da previsão de competência exclusiva da União para a implementação de planos de desenvolvimento eduacacional, a atual Carta Política previu a competência comum de todos os entes federados na execução de planos que proporcione o acesso à educação.

2.1.2 Competência Legislativa.

No propósito de definir a competência de elaborar leis dos entes federativos, a Constituição Brasileira subdividiu a competência legislativa em três espécies: Privativa (Art.22), Suplementar (Art.24, § 2º) e Concorrente (Art. 24).

A competência privativa corresponde à competência atribuída a uma única entidade federativa, mas, ao contrário da competência exclusiva, há possibilidade de delegação em questões específicas (Art. 22, parágrafo único) como também é possível o estabelecimento de competência suplementar (Art. 24).

Nesse aspecto, a CF de 1988 disciplinou em seu Art. 22, XXIV a competência privativa da União para legislar acerca das diretrizes e bases da educação nacional.

Foi baseado nesse dispositivo legal que em 23 de dezembro de 1996 a Lei 9394 - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional foi publicada. Depois da Constituição Federal, a maior lei infraconstitucional da educação é a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

Segundo Roberto Dornas⁽¹³⁾ a LDBEN tratou realmente das diretrizes e bases, com 92 artigos, delineando princípios norteadores, suficientemente maleáveis para que o ensino acontecesse em cada momento em cada local de acordo com as condições necessárias e características próprias.

Quanto ao ensino superior, cumpre anotar que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional flexibilizou o ensino superior, valorizando o conhecimento adquirido pelo aluno, durante o período de escola regular, bem como os conhecimentos que extrapolassem os adquiridos na escola.

Incentivou o retorno do cidadão formado à especialização, atualização e obtenção de novos conhecimentos.

No entanto, a Lei cometeu algumas omissões no que se refere à regulamentação do ensino superior nas instituições não universitárias, bem como não estabelece freqüência mínima, nem regulamenta as instituições isoladas de ensino.

Grande parte da doutrina atribui às omissões, a relevância que a Constituição Federal confere ao ensino fundamental e médio, que como visto alhures também tem tratamento prioritário no que se refere às dotações orçamentárias.

Diante das prováveis omissões que qualquer Lei Geral tenha, e não seria diferente com a LDBEN, pois impossível exaurir em uma única lei a matéria atinente à educação; a Constituição estabelece a competência legislativa concorrente no âmbito da educação. Senão vejamos:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[...]

IX - educação, cultura, ensino e desporto;

Competências concorrentes são aquelas atribuídas à União para estabelecer normas gerais sobre determinados assuntos, podendo os Estados e Distrito Federal desdobrara esses princípios gerais.

Desse modo, a União compete fixar normas de cunho geral, enquanto que os Estados compete à implementação de regras específicas de acordo com suas especificidades.

Há quem defenda que apesar do art. 24 da CF não estabelecer a possibilidade dos Municípios legislar concorrentemente sobre determinadas matérias, essa faculdade é prevista de forma ampla e genérica, pelo art. 30, II, da CF.

Art. 30. Compete aos Municípios:

[...]

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

Desse modo, ainda que a LDBEN mencione certos aspectos da educação de forma geral, estabelecendo normas programáticas, compete aos Estados, bem como aos Municípios regulamentar os preceitos gerais, de acordo com suas particularidades.

Atende para o fato de que o ciclo da competência concorrente somente se completa se existir norma geral sobre determinado assunto.

Em caso de inexistência de norma geral, não há que se falar em competência concorrente e sim em competência suplementar.

Competência suplementar é aquela atribuída aos Estados para que frente a inexistência de normas gerais em matéria de competência concorrente, exerçam a competência legislativa plena para atender sua necessidades

Foi com base no Art. 24, § 2º da CF que os Estados antes da edição da LDBEN/1996, editaram normas de interesses locais atendendo suas necessidades particulares.

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[...]

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

Assim, na falta de Lei Federal que regulasse sobre a educação, a competência dos estados era plena, porém com a superveniência de Lei Federal, as leis estaduais que tratavam sobre educação foram revogadas naquilo que foram contrárias a nova lei Federal. Senão vejamos o que dispõe o Art. 24, § 3º e 4º da CF

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[...]

§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Não obstante algumas omissões - visto que impossível que uma Lei, ainda mais a Constituição que institui princípios e normas gerais, possa exaurir toda a matéria - a educação assumiu papel de grande importância na Carta Magna atual, que delimitou a competência, atribuindo a todos os entes federados, seja por meio da atividade administrativa, seja por meio da atividade legislativa, a tarefa de concretizar o acesso de todos à educação.

Desse modo, é possível afirmar que a Constituição Brasileira tratou de forma cautelosa o tema educação, estabelecendo principio e garantias que, no entanto, precisam ser concretizadas na prática.

3 ENSINO SUPERIOR NO BRASIL

De inicio, é necessário entender que o estudo superior deve proporcionar aos cidadãos, além da profissionalização, uma consciência crítica dos acontecimentos inerentes não só na sua área, mas em outras áreas de formação.

Não obstante a inoperabilidade do Estado frente à efetivação da educação na íntegra no Brasil, atualmente o ensino superior enfrenta novos desafios: necessária adequação do ensino as inovações tecnológicas, a má distribuição de renda, que proporciona a marginalização de muitos e por fim, o mais grave: a o desemprego cumulado com as novas e incessantes exigências do mercado de trabalho.

Esses novos desafios refletem diretamente na postura do professor docente superior da atualidade. Não basta apenas ser perito em determinada área, não basta apenas a transmissão de informações, não basta ser apenas profissional da área que ensina.

Essa nova realidade desencadeia numa série de exigência para que o profissional graduado se torne docente superior - construção crítica da informação transmitidas aos alunos, capacitação na profissão da docência, instigar o aluno a investigação científica, elevação da qualidade de ensino, desenvolvendo uma atividade de cognição com o aluno investigador.

A sociedade brasileira reclama a construção de uma nova identidade do profissional - professor, que busca incessantemente o aperfeiçoamento não só na área de atuação, mas na área pedagógica, por meio de pós-graduação lato sensu e stricto sensu.

Atrelada às novas exigências do ensino superior, o Presidente da Republica, no uso de suas atribuições editou o Decreto nº. 5.773, de 09 de maio de 2006 que delimita com maior rigor o exercício de regulação, supervisão e avaliação de instituição de educação superior e curso superiores de graduação e seqüenciais no sistema federal de ensino.

Disso resulta que, a atual conjectura brasileira, com forte carga de desemprego, passa a exigir não só dos estudantes universitários um maior desempenho durante o curso, como também dos docentes de nível superior, devendo estes se adequar às especificidades da profissão de professor.

CONCLUSÃO

Como visto a educação tomou assento na história desde o início das civilizações.

No Brasil, o marco inicial ocorreu com a chegada dos jesuítas que se utilizaram da educação para catequizar os índios e, consequentemente, exercer um controle social sobre eles.

Quanto ao aspecto constitucional, a educação assumiu papéis de acordo com os interesses políticos da época.

Atualmente a educação está prevista como direito e garantia fundamental, como também alçou o direito social à prestação positiva do Estado no escopo de proporcionar o acesso de todos à educação e, por conseguinte, o exercício da cidadania.

Apesar de previsão constitucional, o Brasil carece de políticas publicas sérias que consiga mudar o quadro da educação atual, visto que as mazelas de nossa sociedade - violência, corrupção, desrespeito ao próximo, etc. - muitas vezes encontram justificativas na falta de educação.

Não é concebível, nos dias atuais, deixar as crianças, adolescentes e adultos do Brasil à mercê, sem o acesso efetivo á educação.

Não menos importante a necessidade do aprimoramento do ensino profissional e superior, adequando-o não só as exigências do mercado de trabalho brasileiro, mas as exigências mundiais. É necessário que o cidadão que obteve formação profissional ou superior esteja consciente do papel que exerce na sociedade e, que o conhecimento técnico, científico esteja atrelado as vicissitudes que o convívio globalizado pode apresentar.

É baseado nesse argumento que se diz que o futuro do nosso país dependerá da educação que tivermos hoje.

REFERÊNCIAS

DORNAS, Roberto Geraldo de Paiva. Diretrizes e bases da educação nacional: comentários e anotações. Belo Horizonte: Modelo Editora, 1997.

GRINSPUN, MÍRIAM PAURA SABROSA ZIPPIN (1996), "Avaliação da Educação, Cidadania e Trabalho", Ensaio, Rio de Janeiro, v. 4, nº 10, jan/mar.

MONROE, Paul. Historia da educação: nova tradução e notas de Idel Becker. 13ª ed. São Paulo: Editora Nacional, 1978.

PAULO, Vicente. Direitos fundamentais/Vicente Paulo, Marcelo Alexandrino - Rio de Janeiro: Impetus, 2003.

PIMENTA. Selma Garrido. Artigo: Pedagogia: sobre Diretrizes Curriculares, de autoria de SELMA GARRIDO PIMENTA. Professora Titular da FE - USP. http://www.prograd.ufes.br/licenciaturas

SILVA. De Plácido e. Vocabulário Jurídico, Rio de Janeiro, 1999.

SILVA, José Afonso da . Curso de Direito Constitucional Positivo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

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Notas:

* Christine Keler de Lima Mendes, formada em Direito pelo Cesmac, advogada, especialista em Direito Civil pela Unisul/SC, especializanda em Processo Civil pela Unisul/SC, especializanda no Curso de Pós-Graduação em Fundamentos Científicos e Metodológicos em Docência e Pesquisa do Ensino Superior - FAL/AL, Presidente da Subcomissão de Estudo Jurídicos da OAB - Mulher (Seccional AL), Presidente da Comissão de Apoio ao Advogado em Início de Carreira OAB-AL. [ Voltar ]

1 - MONROE, Paul. Historia da educação: nova tradução e notas de Idel Becker. 13ª ed. São Paulo: Editora Nacional, 1978. p. 273. [Voltar]

2 - Op. Cit. p. 277. [Voltar]

3 - Op. cit. p. 285. [Voltar]

4 - Op. cit. p. 306. [Voltar]

5 - Op. cit. p. 333 e 362. [Voltar]

6 - SILVA. De Plácido e. Vocabulário Jurídico, Rio de Janeiro, 1999. p. 294. [Voltar]

7 - GRINSPUN, MÍRIAM PAURA SABROSA ZIPPIN (1996), "Avaliação da Educação, Cidadania e Trabalho", Ensaio, Rio de Janeiro, v. 4, nº 10, jan/mar. [Voltar]

8 - PIMENTA. Selma Garrido. Artigo Pedagogia: sobre Diretrizes Curriculares, de autoria de SELMA GARRIDO PIMENTA. Professora Titular da FE - USP. http://www.prograd.ufes.br/licenciaturas. [Voltar]

9 - SILVA, José Afonso da . Curso de Direito Constitucional Positivo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003. [Voltar]

10 - PAULO. Vicente. Direitos fundamentais/Vicente Paulo, Marcelo Alexandrino - Rio de Janeiro: Impetus, 2003. p. 4. [Voltar]

11 - Op. Cit. p 477. [Voltar]

12 - Op. Cit. p. 479. [Voltar]

13 - DORNAS, Roberto Geraldo de Paiva. Diretrizes e bases da educação nacional: comentários e anotações. Belo Horizonte: Modelo Editora, 1997. p. 19. [Voltar]