Adriana Maurano ^{( * )}

Resumo: A representação pressupõe um conjunto de institutos que permite tomar decisões coletivas onde não seria possível a democracia direta. O mandato político está intimamente relacionado à idéia de representação, posto que vinculado à outorga de poderes políticos por meio do voto. O mandato representativo é, por princípio, geral e livre, e seu exercício decorre de poderes conferidos pela Constituição.

Abstract: The political representation presupposes a whole complex of institutes that allows collective decisions to be taken where the direct democracy would not be possible. The political mandate is closely linked to the idea of representation, since connected to the concession of political powers by the vote. The representative mandate is, as usual, general and free, and your exercise comes from powers handed over by the Constitution.

A forma de democracia representativa surge, no Estado Democrático de Direito, diante da impossibilidade do povo, detentor do poder, continuar a dirigir os negócios do Estado diretamente, como faziam os antigos. Assim, na democracia representativa o povo elege, periodicamente, representantes e a eles outorga poderes.

O órgão que melhor reflete a participação do povo é o Parlamento, embora este não detenha o monopólio da função representativa do Estado. Tal fato se deve à pluralidade de seus membros e à diversidade de suas funções, constituindo-se casa de debates e deliberação sobre as mais diversas matérias atinentes à vida social, bem como o controle e a fiscalização das ações governamentais.

O exercício do mandato representativo está intimamente ligado às funções do Poder Legislativo, que são decorrentes da teoria da separação de poderes. Esta teoria esta baseada na idéia de que as funções políticas e jurídicas básicas do Estado devem ser atribuídas a órgãos estatais distintos segundo uma tripartição fundamental: legislativo, executivo e judiciário. Trata-se de uma separação de caráter orgânico e funcional, segundo a qual funções distintas devem ser exercidas por órgãos distintos.

A doutrina da separação dos poderes tem suas raízes históricas na Inglaterra do século XVII. Inicialmente, foi concebida como mecanismo voltado a coibir a tirania e o livre-arbítrio do monarca, garantindo a liberdade, a propriedade e a segurança dos indivíduos. Num primeiro momento, a doutrina da separação dos poderes preocupava-se apenas com a distinção entre as funções legislativa e executiva, de forma a impedir a concentração dos poderes em um único órgão estatal.

Posteriormente, a separação dos Poderes Legislativo e Executivo passou a apresentar um significado político, implicando uma vedação de interferência do Poder Executivo nas decisões do Poder Legislativo.

John Locke, em sua obra, Two Treatises of Goverment, de 1690, formulou uma teoria política para a monarquia recentemente restaurada, com a previsão de um rei com poderes limitados, sustentando, além de uma separação de caráter orgânico e funcional, uma supremacia da função legislativa sobre a função executiva, ou seja, uma supremacia da lei, a qual deverá conter os parâmetros para solução dos casos concretos, assegurando-se a certeza e a segurança aos seus destinatários. Ele enumerou quatro poderes: o Legislativo, o Executivo, o Federativo e o Discricionário, ignorando a existência do Judiciário.

Partindo do pensamento de John Locke e da experiência política inglesa, Montesquieu elaborou sua obra De l'Esprit des Lois, de 1748, formulando a teoria da separação de poderes, tal como hoje a conhecemos. Sua intenção era elaborar uma técnica capaz de permitir uma forma equilibrada e moderada de governo, com atribuição de atividades específicas (poderes) a órgãos distintos e autônomos, de sorte que, na própria estrutura do Estado, o poder se encarregasse de controlar ou limitar a si próprio.

Montesquieu acrescentou a função jurisdicional, sistematizando de forma mais clara a idéia clássica da tripartição dos poderes estatais: legislativo, executivo e judiciário. Para Montesquieu (2000, p.168), "tudo estaria perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as querelas entre os particulares."

Celso Ribeiro Bastos aponta que a doutrina de Montesquieu mostrou-se certamente como a mais persistente doutrina do poder, pois apesar de rejeitada por diversos autores, é na prática, adotada pela quase-unanimidade dos Estados ocidentais, figurando como um dos pilares sobre os quais se assenta a organização jurídica-política do Estado Moderno, ao lado da soberania popular. (BASTOS, 2001, p. 354).

De acordo com a teoria da "separação de poderes", o Poder Legislativo incumbe ao Parlamento, órgão de caráter representativo. A primeira das atribuições parlamentares, como bem ressalta Mônica Herman Salem Caggiano (2004, p. 13), foi a da representação política, cuja relevância permanece reconhecida até hoje.

Resta saber o que é representação.

Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho o conceito clássico trazido por Jellinek, para quem representação é "a relação de uma pessoa com outra, ou outras, em virtude da qual a vontade da primeira se considera como expressão imediata da vontade da última, de modo que juridicamente aparecem como uma só pessoa", dá lugar a duas interpretações: 1) a vontade do representante é a vontade dos representados, resultando uma imputação da vontade do representante aos representados (o que não é, necessariamente, correto no plano político) ou 2) a vontade do representante é a expressão da vontade preexistente dos representados, tornando-se o representante mero porta-voz dos representados .

Norberto Bobbio parte de uma origem etimológica italiana da palavra para apontar um duplo significado do vocábulo "representar": rappresentanza (agir em nome e por conta de outrem), e rappresentazione (reproduzir, espelhar ou refletir). Segundo ele, esses dois significados "são continuamente sobrepostos e confundidos, ainda que inconscientemente, de modo que se diz que o parlamento representa o país tanto no sentido de que os seus membros agem em nome e por conta dos eleitores, quanto no sentido de que o reproduz, o espelha, o representa, o reflete" (BOBBIO, 2000, p. 457/458).

Para Bobbio, "Estado representativo", no seu significado original, quer dizer Estado no qual existe um órgão para decisões coletivas composto por representantes. A partir de meados do século XIX, com o surgimento da problemática da substituição do sistema eleitoral de colégios uninominais pelo sistema proporcional, o "Estado representativo" vai assumindo outro significado, qual seja, de estado no qual existe um órgão decisório que, através de seus componentes, representa as diferentes tendências ideais e os vários grupos de interesse do país globalmente considerado.

Sob esse aspecto, pode-se concluir que a democracia direta é menos representativa do que a democracia indireta. Na democracia direta as questões submetidas aos cidadãos sob a forma de quesitos alternativos tornam improvável o espelhamento da sociedade (rappresentazione), enquanto que na democracia indireta, a representação ocorre no duplo sentido de possuir um órgão no qual as decisões coletivas são tomadas por representantes, e de espelhar através desses representantes os diferentes grupos de opinião ou de interesse que se formam na sociedade.

Assim, em um regime representativo o povo se governa por intermédio dos representantes eleitos, que possuem mandato temporário e devem atender às expectativas dos eleitores, representando a vontade da nação. Isto implica não só na participação indireta dos cidadãos na gestão da coisa pública, mas também na possibilidade de controle do poder político.

O sentido da representação, segundo Maurízio Cotta, está na possibilidade de controlar o poder político, atribuída a quem não pode exercer pessoalmente o poder e define a representação como "um mecanismo político particular para a realização de uma relação de controle (regular) entre os governados e governantes."(COTTA, 2004, p. 1.102)

Vale ainda ressaltar a distinção existente entre a representação política e aquela existente no Direito Privado, pois, como bem salienta Giovanni Sartori, a representação política não é uma representação jurídica, não dizendo respeito ao instituto privado do mandato (SARTORI, 1962, p. 12).

No Direito Privado, a representação ocorre apenas em relação ao mandante, unicamente, enquanto que na representação política, embora o representante seja eleito apenas por parte do eleitorado, deve buscar expressar a vontade do todo, ou seja, da totalidade de indivíduos da sociedade, vez que não se pode dizer que o mandatário estaria vinculado apenas àqueles que o elegeram.

Ainda no Direito Privado, basta a vontade do mandante para a revogação do mandato, enquanto que na representação política, como bem salienta Bruno Burgarelli Albergaria Kneipp (2002, p. 45), o mandato é irrevogável - com exceção do instituto no recall, existente em alguns Estados da federação norte-americana, mas de pouquíssima aplicação.

Por fim, no Direito Privado, o mandatário tem somente os poderes que lhe foram outorgados pelo mandante através da procuração, no Direito Público, o representante possui as competências atribuídas não pelo mandante, mas pela Constituição, e seus atos não ficam adstritos aos anseios do eleitorado.

O mandato, na esfera política, está vinculado ao exercício da representação do povo, à outorga de poderes políticos por meio do voto.

Na antiguidade clássica o exercício da soberania popular era feito diretamente pelo povo, na forma de democracia direta. Com o desenvolvimento dos Estados modernos e a doutrina liberal, a soberania popular passou a ser exercida não mais diretamente, mas sim por meio de representantes escolhidos através de um procedimento eleitoral.

O mandato representativo tem sua origem no pensamento liberal e se relaciona com a doutrina da soberania nacional, na medida em que a nação se exprime através dos representantes, invioláveis no exercício de suas prerrogativas. Assim, na democracia liberal o mandato foi rigorosamente representativo, como ressalta Manoel Gonçalves Ferreira Filho:

"O mandato representativo é criação do estado Liberal burguês, como um meio de manter distintos Estado e sociedade e como mais uma forma de tornar abstrata a relação governo/povo. Pois, segundo sua teoria, o titular do mandato não fica vinculado aos representados, por não se tratar de uma relação obrigacional"( FERREIRA FILHO, 2002, p. 48).

O mandato representativo tem como características a generalidade, a temporalidade, a liberdade, a irrevogabilidade e a independência.

O mandato é geral, pois o parlamentar, apesar de eleito por uma parcela do eleitorado, passa a representar a totalidade dos eleitores, ou seja, toda a nação.

A temporariedade também é característica do mandato parlamentar e tem por objetivo o controle dos representantes pelos eleitores, como afirma Auro Augusto Caliman:

"A temporariedade do mandato visa ao controle dos representantes eleitos. John Stuart Mill, analisando a utilidade da duração ideal de um mandato, aponta que não deve ser muito longo nem demasiadamente curto, porque o parlamentar 'não deve ocupar por tanto tempo a cadeira de sorte a esquecer a responsabilidade, relaxar no cumprimento dos deveres, conduzi-los tendo em mira a própria vantagem pessoal'; bem como é necessário que a duração do mandato seja em período suficiente para que possa o parlamentar ter 'condições de manifestar livremente os sentimentos mais impopulares, sem se arriscar a perder a cadeira'" (CALIMAN, 2005, p. 39).

No que concerne à liberdade, o representante exerce o mandato com autonomia de vontade, uma vez que seus poderes são conferidos pela própria Constituição, diferentemente do que ocorre no Direito Privado; nas palavras de José Afonso da Silva, o mandato é "livre, porque o representante não está vinculado a seus eleitores, dos quais não recebe instruções, porque, juridicamente, exprime, nos atos de governo, a sua própria vontade"( SILVA, 2000, p. 48).

A irrevogabilidade decorre da irresponsabilidade do mandatário em relação ao mandante, ou seja, ele não é obrigado a explicar os motivos pelos quais optou por uma ou outra orientação e, neste sentido, não pode o mandante revogar o mandato outorgado.

Segundo Paulo Bonavides, o representante tem a faculdade de exprimir-se livremente, o que não seria de todo possível se os eleitores pudessem destituir seu mandato, concluindo que "o princípio da irrevogabilidade é por conseguinte da natureza do mandato representativo, de modo que no sistema político que o adota não há lugar para aqueles instrumentos do regime representativo semidireto, como o recall dos americanos ou o Abberufungsrecht dos suíços"(BONAVIDES, 2004, p. 262).

A independência é, por fim, uma conseqüência das características do mandato representativo acima expostas, ou seja, o parlamentar, no exercício de seu mandato, não está vinculado à manifestação de vontade de seus eleitores, seus atos não dependem da ratificação dos eleitores, presumindo-se que a vontade representativa seja a mesma vontade nacional. A independência, juntamente com a irrevogabilidade, sustentam a liberdade com que o representante pode exercer seu mandato, insuscetível de qualquer coercibilidade.

Diferentemente do mandato representativo, o mandato imperativo é aquele no qual o representante encontra-se vinculado à vontade do mandante, sendo, portanto, aquele, mero depositário da confiança do eleitor.

Juridicamente, o mandato imperativo corresponde a um acordo de vontades ou a um contrato entre o eleito e o eleitor, constituindo-se mais uma técnica das formas absolutas do poder, do que um instrumento do regime representativo.

O mandato imperativo foi abolido pelos defensores do liberalismo, pois configurava-se uma reminiscência do absolutismo e permanece sua vedação na maioria das Constituições contemporâneas.

Contudo, alerta Paulo Bonavides que na medida em que se observa o declínio do regime representativo de tradição liberal, acentua-se a tendência a reintroduzir o mandato imperativo como instrumento de autenticação da vontade democrática, como se observa da Constituição da Tcheco-Eslováquia: "O povo soberano exerce os poderes do estado por meio de corpos de representantes, eleitos pelo povo, controlados pelo povo e responsáveis perante o povo." Para Bonavides:

"Nos governos da democracia semidireta, é possível sustentar que o mandato se faz imperativo, não somente por exigências morais ou políticas, quais as que atuam poderosamente sobre o ânimo do representante em todo o regime de legítima inspiração democrática, obrigando-o a ter em conta sempre a posição, os interesses, as convicções e os compromissos eleitorais partidários, senão também por determinação jurídica, como a que decorre da regra constitucional que prescreve a revogação do mandato em certos casos, mediante o recall ou o Abberufungsrecht.

Onde pois o direito de revogação existe, a democracia representativa, volvida em democracia semidireta, já admite juridicamente o mandato imperativo, que nos demais sistemas de influência democrática dominante configura-se apenas como realidade de fato, repousando, porém em bases políticas e morais, a um passo já da sua ulterior e próxima institucionalização." (BONAVIDES, 2004, p. 263)

Observa-se, pois, que a representação é uma questão polêmica e a natureza do mandato varia de acordo com a ordem política assente a democracia, seja representativa ou semidireta, podendo ter caráter representativo ou imperativo.

A representação está diretamente ligada ao Parlamento. A função original do Parlamento, e da qual decorrem todas as demais funções, é a função representativa, como ressalta Francisco Berlin Valenzuela:

"Desde sus Orígenes el parlamento tuvo asignada uma función representativa, a la que posteriormente fue agregada la presupuestaria, con el propósito de conseguir recursos pecuniarios al rey; sin embargo, esa función fue ampliada, sobre todo a finales del siglo XVIII, cuando las cámaras buscarin limitar y controlar el ejercicio del poder real que había llegado al absolutismo. Así comenzó el parlamento a desarrollar otras funciones, entre ellas la legislativa y la fiscalizadora." (VALENZUELA, 1993, p. 128)

A representação política é uma função por demais delicada, como ressalta Maurízio Cotta, uma vez que "faltando determinadas garantias institucionais, é capaz de cair no oposto, a 'manipulação', ou seja, de se transformar de fluxo de opiniões e opções políticas que se movem de baixo para cima, em fluxo descendente de modelos e opções políticas impostos desde o alto" (COTTA, 2004, p. 884).

O mandato político está intimamente relacionado à idéia de representação. Esta representação, no entanto, não está vinculada à vontade do representado, mas constitui-se com mandato livre. (BOBBIO, 2000, p. 461) A representação, na verdade, não demonstra a "vontade do povo", mas pressupõe um conjunto de institutos que permite tomar decisões coletivas onde não seria possível a democracia direta. Este conjunto de institutos disciplinam a participação popular no processo político (eleições, sistemas eleitorais, partidos políticos etc.)

A eleição, segundo José Afonso da Silva, "consubstancia o princípio da representação, que se efetiva pelo mandato político representativo, que constitui situação jurídico-política com base na qual alguém, designado por via eleitoral, desempenha uma função político-governamental na democracia representativa" (SILVA, 2000, p. 48).

O mandato representativo, criação do Estado Liberal burguês, foi desta forma denominado para distinguir-se do mandato imperativo que vigorou antes da Revolução Francesa.

O titular do mandato imperativo ficava vinculado a seus eleitores, cujas instruções teria que seguir nas Assembléias Parlamentares e, surgindo um fato novo, para o qual o representante não dispusesse de instrução, teria que obtê-la dos eleitores, antes de agir. Nesta forma, o representante poderia ter seu mandato revogado pelos eleitores.

Já no mandato representativo, como foi dito acima, o titular não fica vinculado aos representados, por não se tratar de uma relação obrigacional. O mandato representativo é, por princípio: geral, porque o eleito por uma circunscrição não é representante só dela, nem só de suas bases eleitorais, mas é representante de toda a nação, e todo o povo; livre, porque o representante não está vinculado a seus eleitores, dos quais não recebe instruções, porque, juridicamente, exprime, nos atos de governo, a sua própria vontade; afirma-se que o exercício do mandato decorre de poderes que a Constituição confere ao representante, que lhe garante a autonomia de vontade e irrevogável, porque o eleito tem o direito de manter seu mandato durante o tempo previsto para sua duração nas normas constitucionais.

Todas as demais funções parlamentares - deliberante, legislativa, financeira, de controle e jurisdicional - estão ligadas à função representativa por serem, na verdade, instrumentos da sua atuação.

Por fim, cabe mencionar que a perda do mandato parlamentar, como sanção individual, decorre de responsabilidades disciplinares, e não de responsabilidades por votos, decisões ou manifestações de opiniões emitidas no exercício do mandato, que são protegidas constitucionalmente. Tampouco pode decorrer da vontade do Executivo, por força do princípio da separação de poderes.

A cassação decorre de um processo político de apuração de irregularidades que justifiquem a aplicação de tal sanção, por implicar na perda do mandato por infração político-disciplinar, procedimento declarado incompatível com o decoro parlamentar ou condenação criminal em sentença transitada em julgado.

Conclusão

A representação política é um fenômeno complexo. Na antiguidade clássica o exercício da soberania popular era feito diretamente pelo povo, na forma de democracia direta. Com o desenvolvimento dos Estados modernos e a doutrina liberal, a soberania popular passou a ser exercida não mais diretamente, mas sim por meio de representantes escolhidos através de um procedimento eleitoral.

O mandato político está intimamente relacionado à idéia de representação. Esta representação, no entanto, não está vinculada à vontade do representado, mas constitui-se com mandato livre. A representação, na verdade, não demonstra a "vontade do povo", mas pressupõe um conjunto de institutos que permite tomar decisões coletivas onde não seria possível a democracia direta. Este conjunto de institutos disciplinam a participação popular no processo político (eleições, sistemas eleitorais, partidos políticos etc.)

O mandato representativo, na esfera política, está vinculado ao exercício da representação do povo, à outorga de poderes políticos por meio do voto. Neste tipo de mandato, o titular não fica vinculado aos representados, por não se tratar de uma relação obrigacional. O mandato representativo é, por princípio: geral, porque o eleito por uma circunscrição não é representante só dela, nem só de suas bases eleitorais, mas é representante de toda a nação, e todo o povo; livre, porque o representante não está vinculado a seus eleitores, dos quais não recebe instruções, porque, juridicamente, exprime, nos atos de governo, a sua própria vontade; afirma-se que o exercício do mandato decorre de poderes que a Constituição confere ao representante, que lhe garante a autonomia de vontade e irrevogável, porque o eleito tem o direito de manter seu mandato durante o tempo previsto para sua duração nas normas constitucionais.

Diferentemente o mandato imperativo é aquele no qual o representante encontra-se vinculado à vontade do mandante, sendo, portanto, aquele, mero depositário da confiança do eleitor.

Com o declínio do regime representativo de tradição liberal, nota-se uma tendência de reintrodução do mandato imperativo como instrumento de autenticação da vontade democrática, como se observa da Constituição da Tcheco-Eslováquia e nos governos de democracia semi-direta, cujas Constituições prevêem a regra de revogação do mandato em certos casos, como o recall nos Estados Unidos ou o Abberufungsrecht na Suíça.

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Notas:

* Adriana Maurano, Procuradora do Município de São Paulo, Especialista em Direito Administrativo Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, com MBA em Controladoria na Gestão Pública - Fipecafi/USP e mestranda do Programa de Pós-graduação em Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie. [ Voltar ]