Francisco Carlos Távora de Albuquerque Caixeta ^{( * )}

No Brasil, assim como no mundo, a tutela jurídica do meio ambiente iniciou de forma fragmentada, o que já foi um grande avanço, uma vez que, por muito tempo reinou a desproteção total, e a degradação dos recursos e patrimônios ambientais, provocada pela sua má utilização por parte do homem, andou à mercê da sorte.

José Afonso da Silva afirma que, "o imprescindível é a unidade política"⁽¹⁾, já que difícil seria falar em unidade legislativa em um Estado Federal, como o Brasil, onde União, Estados e municípios possuem competência para legislar acerca da matéria (art. 23,VI, VIII da CF.).

Num encadeamento lógico União legisla em termos gerais, Estados e municípios de acordo com suas particularidades e realidades regionais e locais. Todos em observância às normas constitucionais, que fundamentam a visão global da questão ambiental (art. 225 da CF.).

O Direito Ambiental com suas normas formam um conjunto de mandamentos jurídicos que limitam as atividades humanas quando da sua interação com o meio ambiente, com o fim de resguardar a qualidade do meio ambiente, e o conseqüente bem estar do homem.

Assim, como em outros ramos do direito, o cumprimento de tais ditames, não se dá de forma espontânea, fazendo-se necessário a utilização de instrumentos prévios de controle, como forma de evitar que danos irreparáveis se concretizem, dentre os quais o licenciamento ambiental é um destes, previsto pela Política Nacional do Meio Ambiente (art. 9º, IV da Lei 6.938/81). Infra legislado pela Política do Meio Ambiente no Estado do Pará (Lei Estadual nº 5.887/85), em observância à Constituição do nosso Estado.

1 - O QUE É LICENCIAMENTO AMBIENTAL?

1.1 - Conceito.

É o complexo de etapas que compõe o procedimento administrativo pelo qual a Administração, com fulcro no poder de polícia, exige do empreendedor o cumprimento de requisitos, os quais culminaram ou não na concessão da licença ambiental.

Seu conceito legal está previsto no artigo 1º, I, da Resolução Nº 237/97 do CONAMA.

1.2 - Divergência doutrinária.

Não restam dúvidas de que a licença ambiental é o ato administrativo unilateral e vinculado, pelo qual a administração faculta o exercício de uma atividade àquele que preencher os requisitos legais (art. 1º, II, da Resolução Nº 237/97 do CONAMA).

Contudo, no que tange ao licenciamento ambiental, os doutrinadores se dividem: para uns ele seria um ato vinculado, para outros um ato discricionário sui generis.

Filiamo-nos à corrente doutrinária que defende ser o licenciamento ambiental um ato discricionário sui generis, pelas razões a seguir aduzidas:

- O EIA/RIMA não diz como a administrador deve atuar (não diz o que é certo ou errado);

- Ausência de comando legal expresso no sentido do EIA consistir numa limitação objetiva da discricionariedade administrativa;

- O objetivo precípuo do EPIA é informativo, ou seja, não é o de ditar conclusões definitivas acerca da viabilidade do empreendimento, mas sim de fornecer subsídios à Administração para a tomada de decisão⁽²⁾;

- Logo, o Estado pode licenciar mesmo que o EIA seja desfavorável.

1.3 - Natureza jurídica.

É instrumento de tutela ambiental de caráter preventivo (art. 9º, IV, da Lei nº 6.938/81).

1.4 - Função.

O licenciamento ambiental visa assegurar que as atividades econômicas se realizem trazendo todos os benefícios, porém sem prejudicar, na medida do possível, a capacidade do meio ambiente de atender às necessidades das futuras gerações. Isto é, o licenciamento ambiental objetiva assegurar o desenvolvimento auto-sustentável.

1.5 - Licenciamento ambiental no Estado do Pará.

Isto posto, pode-se concluir que Licenciamento Ambiental é um dos instrumentos da Gestão Ambiental⁽³⁾ estabelecido pela Política Nacional disposta na Lei Federal nº 6.938/81 e na Lei Estadual nº 5.887/85, a qual trata da Política de Meio Ambiente no Estado do Pará.⁽⁴⁾

Esses diplomas legais conferem à Secretária de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente - SECTAM, a responsabilidade pela coordenação e execução das ações do governo estadual destinadas à proteção do meio ambiente. Nesse sentido, reza o artigo 2º, XIII, da Lei Estadual Nº 5.752/93 que uma das funções básicas da SECTAM é exercer o poder de polícia ambiental, através da aplicação das normas e padrões ambientais, do licenciamento ambiental, e da fiscalização de projetos ou atividades que representem risco ao meio ambiente.

Destarte, a SECTAM é o órgão competente para conceder o Licenciamento Ambiental no Pará.⁽⁵⁾

2 - TIPOS DE EMPREENDIMENTOS SUJEITOS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL (NO PARÁ).

Qualquer atividade (ou empreendimento) que utilize ou explore os recursos naturais e que venha a ser considerada efetiva ou potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente, não pode funcionar, no Estado do Pará, sem o licenciamento ambiental da SECTAM., sob pena de ficar sujeita às penalidades legais⁽⁶⁾. Tais atividades estão elencadas no ANEXO 1 da Resolução Nº 237/97 do CONAMA.

3 - PROCEDIMENTO ADOTADO PARA A REALIZAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO PARÁ.

3.1 - Cadastramento.

O primeiro passo para a realização do licenciamento ambiental em nosso Estado é o cadastramento, o qual consiste no registro de todas as informações técnicas do empreendimento e da natureza de suas atividades junto à SECTAM (artigo 112 da Lei Ambiental do Pará).⁽⁷⁾

Esse registro é obrigatório para toda e qualquer pessoa física ou jurídica, prestadora de serviços ou responsável por atividades potencialmente poluidoras ou de extração, produção, transporte e comercialização de produtos tidos como danosos ao meio ambiente, e de produtos e subprodutos da fauna e flora.

3.2 - Exame do projeto.

Após o cadastramento, a SECTAM estuda os documentos apresentados, consulta a legislação pertinente e os dados disponíveis acerca da localização e porte do empreendimento.

A SECTAM, além disso, efetua vistoria no local proposto para implantação da atividade, podendo decidir:

a) se é preciso a elaboração de Estudo Prévio de Impacto Ambiental⁽⁸⁾ e Relatório de Impacto Ambiental-EPIA/RIMA; Projeto de Engenharia Ambiental - PEA; Plano de Controle Ambiental - PCA; Plano de Recuperação de Áreas Degradadas - PRAD; Plano de Recuperação de Mata Ciliar - PRMC etc;

b) se há necessidade de se requerer outras exigências, tais como apresentação de projetos, relatórios e pareceres específicos (v.g.: projeto de Engenharia Ambiental para padarias, marmorarias, lavanderias, marcenarias, usinagem de metais etc);⁽⁹⁾

c) sobre a inviabilidade ou suspensão temporária da atividade proposta, sempre que sua implantação for contrária aos preceitos da legislação ambiental. Destarte, toda a vez que o projeto inicial não satisfizer as exigências ambientais da SECTAM, o proponente terá, primeiramente, que realizar as modificações necessárias para, só depois, ingressar com novo pedido de licenciamento, (v.g.: na hipótese de o local previsto para o empreendimento se encontrar em áreas de unidades de conservação, reservas indígenas, áreas de proteção de mananciais etc).

3.3 - Licenciamento propriamente dito.⁽¹⁰⁾

Três são os tipos e fases do licenciamento ambiental, a saber:

· Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos elementares e condicionantes a serem atendidos nas fases seguintes de sua realização. Para sua obtenção são necessários os seguintes documentos: a) requerimento padrão da SECTAM; b) anteprojeto de acordo com o roteiro técnico da SECTAM; c) planta da situação e localização da atividade; d) cadastro técnico fornecido pelo IBAMA; e) autorização prévia de órgãos e entidades federais, estaduais e municipais pertinentes (se preciso); f) cópia do documento de identidade e CPF do representante legal; g) cópia da ata de eleição da última diretoria (quando for S/A) ou do contrato social registrado (quando LTDA); h) alvará da Prefeitura; i) inscrição estadual; j) CNPJ; l) titulação da terra; m) declaração de informações ambientais (DIA); n) termo de referência para a elaboração de programa de educação ambiental.

· Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação de empreendimento ou atividade conforme as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados (incluindo medidas de controle ambiental). Sua obtenção requer como documentação: a) requerimento de Licença de Instalação; b) cópia de publicação da LP; c) licença da Prefeitura Municipal; d) cópia da autorização de desmatamento expedida pelo IBAMA (quando for o caso).

· Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, depois da averiguação do efetivo cumprimento do que consta nas licenças pretéritas, com as medidas de controle ambiental determinadas à operação. Constituem documentos necessários à sua obtenção: a) requerimento de licença de operação; b) cópia da publicação da LI; c) cópia do registro de licenciamento do DNPM (quando for o caso).

Essas três etapas são distintas e insuprimíveis, e em todas elas podem ocorrer o EPIA e/ou Audiência Pública.

Segundo o parágrafo único do art. 8º da Resolução Nº 237/97 do CONAMA, as licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, dependendo da natureza, peculiaridades e fase da atividade. No Estado do Pará, como já visto no item 1.5 deste trabalho, essas licenças são expedidas pela SECTAM.

Alfim, as taxas correspondentes ao licenciamento serão cobradas de acordo com o porte do empreendimento, o tipo da licença e o potencial poluidor e degradador da atividade.

4 - PRAZOS.

4.1 - Prazo para a concessão da licença.

O tempo estimado para liberação do licenciamento depende de vários fatores, os quais incluem a qualidade do projeto (detalhamento técnico do empreendimento) e o número de processos a serem examinados pela SECTAM. Normalmente, o prazo médio para a liberação do licenciamento é de 60 dias.

4.2 - Prazos de validade da licença.

Conforme o art. 18 da Resolução Nº 237/97 do CONAMA⁽¹¹⁾, o prazo de validade da Licença Prévia não pode ser superior a cinco anos; o da Licença de Instalação, por sua vez, não pode ser superior a seis anos; e o da Licença de Operação será de no mínimo quatro e no máximo dez anos.

5 - PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE.

Os instrumentos de participação social se fazem presentes em todas as fases do licenciamento ambiental.

Nesse sentido, objetivando esclarecer a sociedade sobre a implantação e operação do empreendimento previsto, o seu proponente - ao requerer Licença Prévia (LP) - tem que publicar um edital no jornal local de maior circulação e no Diário Oficial do Estado informando sobre o pedido de licença e dizendo se a apresentação de um Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EPIA) foi ou não determinada.

Seguindo a mesma orientação, o empreendedor deverá elaborar um Relatório de Impacto Ambiental (RIMA)⁽¹²⁾, sempre que a SECTAM requerer a apresentação do EPIA. Vale dizer que, a fim de permitir a manifestação popular sobre o empreendimento, o RIMA fica na Sectam à disposição dos interessados durante o período de exame do EPIA.

De igual modo, conforme o disposto na Resolução nº 009/87 do CONAMA e na Lei n.º 5.887/95, toda a vez que o empreendimento em exame pela SECTAM merecer discussão mais ampla, ela (SECTAM) realizará Audiência Pública⁽¹³⁾, cujo fito é expor a todos os interessados o conteúdo do estudo e do seu referido RIMA, elucidando dúvidas e recolhendo dos presentes críticas e sugestões.

Ao cabo, o empreendedor tem que comunicar à sociedade, por intermédio da publicação de edital no jornal local de maior circulação e no Diário Oficial do Estado, a concessão ou não das licenças, bem como a renovação das mesmas.

Como se vê, o licenciamento ambiental constitui um importante instrumento de participação da sociedade na defesa e incremento do meio ambiente.

6 - PENALIDADES

Sem prejuízo das sanções de natureza civil e/ou penal cabíveis, o empreendimento que funcionar sem o devido licenciamento ambiental está sujeito às penalidades dispostas no artigo 119 da Lei Estadual n.º 5.887/95, as quais serão impostas de forma alternativa ou cumulativa.

É oportuno também mencionar que, segundo o artigo 120 do supracitado diploma legal, as infrações ambientais se classificam em leves, graves e gravíssimas.

7 - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.

Ademais, é imperioso destacar responsabilidade civil do Estado em face da realização ou não do licenciamento.

Assim, se não houve EIA/RIMA, estando o órgão público competente (in casu, a SECTAM) convencido dos RAIAS⁽¹⁴⁾, o Poder Público é responsável em decorrência do nexo causal entre o licenciamento e o dano ocorrido (o Estado concorreu para a prática do resultado danoso);

Por sua vez, se houve EIA/RIMA, e esse foi totalmente favorável, tendo sido concedida a licença, inexiste a responsabilidade do Estado, porque, nesse caso, a licença é mero ato vinculado.

Agora, se houve EIA/RIMA, e esse foi desfavorável no todo ou em parte, tendo sido concedida a licença, existe responsabilidade solidária do Estado, pois configurado está o nexo de causalidade entre o ato de concessão da licença e o dano causado ao meio ambiente.

Todavia, se houve EIA/RIMA, e esse foi desfavorável, não tendo sido concedida a licença, inexiste, em regra, a responsabilidade do Estado, exceto se ficar provado que em decorrência de sua omissão, o dano ambiental ocorreu.

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Notas:

* Francisco Carlos Távora de Albuquerque Caixeta, Advogado/PA.

Artigo elaborado em novembro de 2007. [ Voltar ]

1 - Silva, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4ed. São Paulo: Malheiros, 2002.Voltar

2 - O EPIA deve necessariamente considerar todas as alternativas à implantação do projeto, inclusive a sua não realização, e definir as medidas mitigadoras dos impactos negativos.Voltar

3 - Gestão Ambiental é um instrumento de direção que norteia e controla a utilização dos recursos naturais, através de certas ações econômicas de instrumentos legalmente regulamentados, da normalização e de investimentos públicos e financeiros, sendo aplicada nas esferas federal, estadual e municipal. Visa, pois, o desenvolvimento auto-sustentável.Voltar

4 - Em cumprimento aos mandamentos da Constituição do Estado do Pará, constantes do Título VIII, capítulo VI - Do Meio Ambiente, promulgada em 05 de outubro de 1989.Voltar

5 - Competência dada, no âmbito estadual, pelo art. 255, § 1º da Constituição do Estado do Pará. Voltar

6 - Art. 255, § 4º Constituição do Estado do Pará.Voltar

7 - Art. 255, § 5º Constituição do Estado do Pará, condiciona a pesquisa, a experimentação, a produção, o armazenamento, a comercialização, o uso, o transporte, a exportação, a importação, o controle, a inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, domotóxicos, ecotóxicos e seus componentes afins, no território paraense à prévio cadastramento.Voltar

8 - A previsão constitucional do EPIA está no inciso IV do art. 225 da CF/88. Disposto no § 1º do art. 255 da Constituição do Estado do Pará.Voltar

9 - Faz-se mister ressaltar que há um convênio entre a SECTAM e a Prefeitura Municipal de Belém, o qual transfere a responsabilidade pelo licenciamento dessas atividades na capital à Secretaria Municipal de Saúde e Meio Ambiente (SESMA), ficando a SECTAM responsável pelos licenciamentos no restante dos Municípios do Pará, nos quais ainda não se houver feito convênio.Voltar

10 - Guia Ambiental do Estado: O que você precisa saber sobre Gestão Ambiental. Belém: SECTAM/PGAI, 2000.Voltar

11 - Os prazos de renovação das licenças são igualmente regulados por esse dispositivo legal. Voltar

12 - O RIMA objetiva tornar compreensível para o público em geral, o conteúdo do EIA, pois esse é elaborado segundo critérios técnicos. Assim, em respeito ao princípio da informação ambiental, o RIMA deve ser claro e acessível, retratando o conteúdo do referido estudo de modo compreensível e menos técnico. Alfim, o conteúdo mínimo do RIMA está previsto no art. 9º da Resolução Nº 001/86 do CONAMA, e o conteúdo mínimo do EIA, no art. 6º do mesmo diploma legal.Voltar

13 - Se houver solicitação de audiência pública e a SECTAM não realizá-la, a licença concedida não terá validade (art.2, §2º, da Resolução Nº 009/87 do CONAMA.Voltar

14 - O RAIA (Relatório de Avaliação de Impacto Ambiental) deve ter o conteúdo mínimo do EIA, traçado pelas resoluções do CONAMA. Consiste numa espécie de EIA que deverá conter informações de técnicos que justifiquem a desobrigação de se fazer o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EPIA).Voltar